（福利经济学）(7)

保基本、多层次、可持续”的社会保障改革方针。具体来讲，要坚持以下原则：

1．循序渐进、稳步实施原则

目前，我国社会保障制度建设初见成效，逐步完善了一系列社会保障资金筹集、管理和使用等方面的法律法规。推进社会保障基金从费向税的改革，目的在于进一步规范、完善和强化社会保障的资金筹集，为建立完善的社会保障体系提供坚实的财力基础，所以，在社会保障税制相关要素的设计上，既要充分考虑税收的特性，又要高度重视各要素与现行社会保障费缴纳制度的衔接，要吸收现有社会保障费缴纳制度中科学、合理的成分，在此基础上设计相关税制要素，通盘考虑实施范围、税目设臵、征收区域等各个方面，最大限度地保持政策的稳定性和连续性，减少不必要的震荡，努力做好政策衔接，操作上要分步实施、稳步推进，最终实现社会保障费改税的平稳、顺利实施。

2.普遍征收、拓宽税基原则

社会保障的目的是使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，受益者是全体人民。从现有的社会保障制度来看，社会保险缴费涉及面虽然基本上涵盖了城镇在职职工和自由职业者，但与保障社会、使全体人民受益的目标仍有相当大的差距。因此，设计社会保障税，必须坚持普遍征收，进一步扩大征收的覆盖面，使社会保障税覆盖城市、乡镇、农村的所有企事业单位人员、个体工商业

户、自由职业者、党政机关工作人员和所有的农民。所有符合条件的单位和个人均有缴纳社会保障税的义务，缴税的项目和数额的多少与受益项目及受益程度适度挂钩，不缴税者不受益，使负担与受益相对应、权利与义务相统一。同时，也要针对不同纳税人和不同种类的收入，科学设定起征点和最高限额,力求使我国社会保障税覆盖面广、税基牢固、水平适当、结构合理。

3.低起点、低税率原则

现阶段，我国尚处于社会主义初级阶段，生产力水平总体上不高，自主创新能力还不强。虽然国民经济总量增长较快， 2006年以210871亿元跃居世界第四位，2002—2006年保持年均10.4%的增长速度，但是人均GDP与发达国家水平相差较大，2006年刚刚超过2000美元。同时，我国社会保障的核心是提供基本的社会保险，如基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等，而社会救济、社会福利、优抚安臵、住房保障等社会保障体系也没有稳定可靠的财政资金支持，整个社会保障的层次还不高。受基本国情和社会保障现状的影响制约，现阶段我国社会保障税的税目不宜过多，应以延续、完善目前的社会保险为核心目标。税率不宜过高，以适应生产力发展水平的、能够满足当前和未来一个时期基本的社会保障支出水平为标准，原则上可以参照目前社会保险各基金的缴费率执行。对于生活确实困难的，可以通过设臵起征点的方法，给予一定政策照顾。对于需要更高层次社会保障的，可通过发展补充保险和个人储蓄性保险来解决。通过

科学设臵税目、税率，初步建立社会保障税制，然后逐步把社会救济、社会福利、优抚安臵、住房保障等各种缴费纳入社会保障税制，以完备的社会保障税制支持和推进整个社会保障体系的不断完善。

4.统一税政、严格征管原则

社会保障税涉及国家、集体和个人三方的利益，特别是与纳税人未来享受的基本社会保险水平息息相关，必然成为全社会普遍关注的焦点。因此，社会保障税必须把公平原则放在首位，同时兼顾效率。在这一立法理念指导下，国家制定统一的社会保障税法律和政策，保证不同地区、不同行业、不同部门的纳税人在社会保障税缴纳方面的公平。同时，在通过国家立法保证全国政策一致的前提下，给予各省、自治区、直辖市一定幅度的自由裁量权利，以统筹兼顾经济发展水平不同的地区之间、经济效益不同的部门或单位之间、收入水平不同的纳税人之间的比较利益，体现国家税收的公平、规范和严肃。其次，社会保障税应明确由地方税务机关实行属地统一征收，征收管理可以适用《中华人民共和国税收征收管理法》，亦可废止1999年1月14日国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》，重新制定《社会保障税征收管理条例》。各级地方税务机关要依法加强社会保障税的征收、管理和稽查，有效防止和及时清理社会保障税的欠税，严厉打击各种偷逃社会保障税的违法行为，保证应收尽收。

5.限定使用方向、税款专用原则

对社会保障税的使用必须制定出切实可行的监督机制，禁止任何部门和单位以任何借口挪用社会保障资金。将社会保障税的收支纳入专门的社会保障预算中，有专门配套的预算管理制度保证其收入专项用于社会保障支出。收支的结余部分由专门机构负责管理，确保资金的安全性,为社会保障提供稳定的财力保证。

（二）社会保障税的税制要素设计 1.纳税人和扣缴义务人

普遍性和公平性相结合是建立社会保障制度的重要原则，而且社会保障实施范围越大，越能体现公平性，社会保障的功能也越能得以充分发挥。就我国社会保障税的纳税人选择来说，主要涉及到两个问题：一是城镇纳税人是否应包括国家机关和财政全供经费的事业单位，二是农民是否纳入征税范围。

对国家机关、财政全供经费的事业单位征税，从理论上讲实际上是对财政的行政事业经费支出征税，似乎并无意义。从国外情况看，英国、比利时等发达国家对公务员都实行一套相对独立的社会保障制度，所需资金由财政直接拨款，现收现付，日常管理也由财政部门负责；美国则对政府工作人员同样征收社会保障税。我国尚未建立起规范的公务员运作制度，机关和实行全额财政补助事业单位的工作人员基本上由国家养老、享受公费医疗，但这种“国家统包”型办法显然不适应社会主义市场经济的发展和公务员制度改

革的需要，在市场经济条件下，上述人员也将存在失业问题。因此，从促进机关、事业单位社会保险制度改革，促进社会保障事业社会化和专业化，保持税制的规范性和公平性考虑，也应该把机关、事业单位及其职工纳入社会保障税的纳税人范围，不过其税款应从预算经费中列支。

对农民征税，从社会保障体系比较成熟的西方发达国家看，它们在建立社会保障制度之初，工业化程度一般都已比较高，农业人口相对较少，而且农业也逐步实现产业化，产生雇佣关系的农场主和农业工人，因此，西方发达国家在建立社会保障体系的时候并没有把农民单独列出来考虑，而是针对社会全体成员实施社会保障。我国与西方国家在国情上存在巨大差异，农业人口占全国总人口的80%以上，使广大农民享受到社会保障成为我国社会保障制度建设的重要环节之一，社会保障税的开征不可能不顾及到农村。但由于历史和现实的原因，我国区域经济发展极不均衡，目前农村的经济发展水平仍然非常低下，多数农村居民收入水平偏低，相对于城镇社会保险改革进度而言，农村社会保障仅局限于部分富裕地区试点阶段，因此，要在广大农村建立起统一的社会保障制度，还需要很长时间。现阶段我国社会保障税纳税人在对农民的选择上，应把握以下三点：第一，目前社会保障税的征收范围应限定在城镇，对农民征收社会保障税，应采取“分步实施、逐步到位”的办法，目前暂不宜将其纳入社会保障税征税范围。第二，积极创造条件，在时机成熟