浅析城中村改造中的法律问题(2)

我的党校毕业论文,通过自己在城中村改造的亲身实践和采访得到的经验,绝非抄袭。

市的一部分，但是在土地的所有权方面，仍属于农村范畴。

目前，全国乃至长治的“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：

1、全部转为国有。土地被国家全部征用，农民集体土地所有权已经丧失，原农民已全部转为居民，村委转为居委，只是保留着农村传统的生活习惯。整体上已改造融入城市之中，不再是“城中村”改造的对象，这种类型的城中村，在长治属于极少数。

2、两种情况并存。土地大部分被城市建设和项目发展征用，土地所有权属于国家和属于集体并存，但原农民未转为居民。长治有部分村存在这种情况。

3、全国或大部仍属于集体。已经列入城市发展规划红线，但土地仍属于集体所有。根据土地法第10条：集体所有权的权利主体又分为：乡集体、村集体、村民小组三种组织形式。在长治的主城区内，大部分城中村都属于这种情况，村内的绝大部分土地仍属于集体所有。

（三）城中村土地所有权的转化

《土地法》规定，国有、集体两种土地所有权可以进行转化，但是只能是集体所有权向国家所有权转化，而不能逆向转化；同时集体所有权主体之间是不能相互转化的。这为城中村改造解决土地权属问题提供了重要的法理根据和法律依据。

1、城中村土地权属问题的根源。从“城中村”的发展的过程可以发现，土地的二元所有制结构是我国宪法和土地产权法律演变而造成

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的。二元所有制结构使得村民可以通过村集体得到土地使用权，以宅基地的形式分给各户村民。而在城中村当中，由村民自行建设后租出即可获得租金，土地和房屋租金收益远远超过城边村和县区农村，这也对城中村改造中土地权属的转化带来了困难。

2、城中村土地性质转化中的问题。土地集体所有向国家所有转化的条件是唯一。我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，方式为土地出让。土地出让后，性质变为国家所有。然而，由于在实际出让过程中，需要主要对村民利益的保护，避免低价出让集体土地造成村民利益受损。

3、城中村土地在非自身改造中的损失。由于城市建设的需要，一些重点是市政、道路、公益项目需要征用大量的城中村土地。在征用土地后，“城中村”集体土地所有权转变为国有，面积逐渐缩小。例如广场、体育场所、公园和城市路网建设，征用了城中村内不多的土地，而土地的补偿因公益需要而数额较少，导致城中村只剩下村民宅基地，没有空余地块城中村改造缺乏转圜的余地，某种程度上会直接堵死城中村改造的后路。甚至有国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，为征用后转让土地使用权获得商业上的利益，最终引发村民不满和群体性事件。

三、长治现阶段“城中村”改造中土地变性的思路和举措

现阶段，城中村是我国城市化进程中的必然产物，而对其进行改造则是一道城市进一步建设和扩张中绕不过去的坎。然而，城中村改造是一项系统工程，涉及到经济、社会、文化的方方面面，特别是城

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中村的土地所有制问题必须彻底解决才能真正彻底底实现城中村改造，而不是简单的将旧房拆掉盖成新楼。由于城中村改造国家并没有完整的法律规章制度出台，因此，在改造中，地方政府应在宪法和法律的大框架下，大胆解放思想、先行先试，综合各地经验，探索出适合当地城中村改造土地性质转换的有效途径。

（一）土地集体所有转为国家所有的特点

城中村土地由集体所有转为国家所有后，具有以下特点：

1、土地所有者的主体发生了根本的变化。土地所有权主体由原来的农村集体，包括乡集体、村集体、村民小组，全部变为国家，从法律上来说，土地的性质和城市其他土地的所有权性质将完全相同。

2、土地的权能也发生了根本的变化，原来集体土地使用权不能进行的抵押、租赁问题在土地的所有权转变后将得以解决。同时，城中村的村民也将一体纳入城市化的管理和社会保障范畴，养老、医疗、保险均按城市居民对待。

（二）土地变性的具体途径和措施

集体土地要转为国有土地，根据我国宪法第10条和土地管理法

第2条的规定，只能是采取“征用”这一途径，除此之外的任何行为，均不能使集体土地所有权性质变为国家土地所有权性质。

1、城中村土地的大规模征用。目前，全国各地比较成熟的“城中村”改造中，将土地集体所有转为国家所有，让后通过“招拍挂”的方式引进有实力的开发商实施整体开发，可以从根本上改造城中村，解决了土地二元所有制的问题，是一种可行的方案。目前这种做法在

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全国各城市较为普及，如深圳市在2004年就一次性地将宝安、龙岗两区27万农民转为城市居民，其集体所有的上述956万平方公里土地将随之转为国有。目前，长治市城区在改造中，也采用了这种办法，对居民宅基地上的房屋进行拆迁后，把整村的土地收储，转化为国有，然后对整村或者多个村连片开发进行改造。

2、土地置换与村民安置。由于各村土地状况不同，可以在有较大闲置土地的村建设安置楼，这一地块可以先行征收，办理土地指标后转化为国有，安置楼建成后，整村迁入居民，并对原先的宅基地房屋进程拆迁。同时，在没有空地的城中村中，还可以在城市的其他地域由政府征用按相同面积或更大面积的土地，建成安置楼后与之置换。

（三）土地的所有权和承包权。

在征用集体土地的过程中，应处理好土地所有权与土地承包权的关系，其实质是土地法与农村土地承包法的关系问题。土地承包经营权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。由于联产承包责任制是我国农村土地的基本经营制度，它是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现。农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。在征用集体土地的过程中，应先由农村集体解除农村土地承包合同，并给与相应补偿，土地使用权由集体收回后，国家才开始征用。

当前，城中村”在地域上已经属于城市的一部分，其村民理应与

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城市居民应享有“同城待遇”。最直接的体现是财产的所有权。通过改造，“城中村”的房屋也应该向城市中的其他房屋一样，可以进行自由的转让，是大产权房。根据我国房地产法关于“房随地走”的原则规定，说到底是其房屋的土地使用权的性质必须是国有土地使用权。只有处理好“城中村”改造中的土地权属所有权问题，将农民身份完全转变为居民，使其享有长期的国有土地使用权和医疗保险、失业保险、居民的最低生活保障、职工养老保险等，才能真正造福广大城中村居民，推动市域城镇化发展。

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参考文献：

1 李明华、祝宪民、张强、卢晓媚、殷宁宇、张强，《广州城中村改造的思路、模式与对策研究》，《开放时代》，2004年增刊。

2 ，郭思嘉、郭震海《长治“城中村”调查》，《长治日报》，2011年6月1日三版。

3 ，卢彦铮，《深 …… 此处隐藏：1560字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……