机场特许经营法律制度的理论与实务(6)

简而言之，机场特许经营的土地使用权说认为，由于机场经营公司拥有机场区域内的土地使用权，也就同时拥有了在此土地权利基础上进行相关项目经营的特定权利，这一项目类的机场特许经营权不论由机场经营公司直接运作、还是让与其他企业运作，都是以相应的土地使用权作为物质载体和法律前提的。

3、机场特许经营权利来源的民事合同说

持此种观点的专家认为，机场特许经营不涉及新的理论问题，而仅涉及操作层面的一个新问题。机场特许经营权是由平等民商主体之间通过合同形式而形成的一般商业性特许权利关系。其特殊性仅在于产生这一权利的市场资源及其地域空间的不同，从法律形式角度看，机场特许经营权利来源于民事合同。因此，探究机场特许经营权的来源不应囿于某种权利的支撑，或以某种权利为基础。

机场特许经营的民事合同说认为，机场特许经营的特许人与受许人在平等、自愿基础上通过签订民事合同，明确双方的权利义务，特许人授权受许人使用相关的经营资源，受许人按照合同的约定从事相关经营活动，并向特许人支付特许经营费。特许人与受许人之间的权利义务是完全以双方民事合同的约定为依据的。

4、机场特许经营权利来源的行政权说

持此种观点的专家认为，机场特许经营权利来源于政府行政权的授予，而政府之所以要授予机场经营公司此项权利，一是着眼于区域经济发展对基础设施服务的需求，二是立足于对涉及公共利益的自然垄断行业进行规制的需要。

随着民航管理体制改革的深化，国内绝大多数机场均已下放给地方政府建设经营及管理。在此情况下，地方政府可以根据本区域经济和相关产业经济发展的需要，通过机场特许经营的授权方式，更为有效地对机场的投资建设、经营回报进行调控，更为有效地促进本地区

航空运输业的发展。机场建设经营及管理的属地化改革为机场特许经营权来源的行政权说提供了有利的支撑。

机场特许经营权来源的行政权说还认为，《行政许可法》为其理论提供了有力的支持。《行政许可法》第十二条第二项明确“直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，可以设定行政许可。从性质上讲，作为大型公共基础设施的机场，其建设和经营直接涉及公共资源的配臵和公共服务的提供，机场业属于直接关系公共利益的特定行业。因此，机场特许经营权属于政府依法授予的某种特定权利，《行政许可法》的相关规定为机场特许经营的行政权说奠定了法律基础。

（二）对上述几种观点的评析和继承

我们认为，前述四种观点可进一步归纳为：第一种观点强调了特许经营权来源的经济特征；第二种观点强调了机场特许经营权来源的民事物权特征；第三种观点强调的是机场特许经营权来源的民事债权特征；第四种观点强调的则是机场特许经营权来源的行政权特征。这些观点从不同角度阐释了特许经营权的来源，都有一定的道理，但又具有一定的片面性。

1、对机场特许经营权市场资源说的评析和继承

本课题组认为，此种观点从市场资源利用角度给机场特许经营权分析提供了理论支持，在一定程度和范围内具有合理性。实质上，此观点是产业经济学中“经济外部性”理论的具体运用，而通过行政手段进行适当补偿又是平衡“外部经济化”的手段之一。因此，本课题

组认为，机场特许经营权利来源的市场资源说是构成机场特许经营权的一个重要因素，但市场资源并不能直接产生机场特许经营权利，因为根据经济学理论，经济外部性问题最终解决需要行政权的介入。

2、对机场特许经营土地使用权说的评析和继承

此观点认识到了机场特许经营与机场土地使用权之间的紧密关系。但从理论框架上看，此种观点将机场特许经营与政府特许经营和商业特许经营并列，在概念划分所依据的标准上不统一，对机场特许经营与政府特许经营、商业特许经营存在的相互交叉和重叠问题，无法予以清晰诠释。同时，从操作层面看，土地使用权并不是必然产生特许经营权，因此，可以说土地资源是机场特许经营赖以存在的必要条件，但不是充分条件。况且目前机场范围内土地使用权权利主体分散的状况也使得此种理论的可操作性不够强。本课题组认为，机场土地使用权是机场特许经营操作层面上的重要物质载体，也是机场经营公司实施特许经营方式的重要优势因素，但要将其作为机场特许经营的权利来源，在理论上和实践中都存在一定的障碍。

3、对机场特许经营民事合同说的评析和继承

本课题组认为，此种观点看到了机场特许经营的法律关系中具有民事权利性质的方面，但忽视了机场特许经营的结构性特点，忽视了民事权利来源中的行政法律关系因素，以及相关的行政权对机场特许经营项目的设立、运作的监管和制约作用，显然不够全面。

4、对机场特许经营行政权说的评析和继承