机场特许经营法律制度的理论与实务(12)

对于“直接关系公共利益的特定行业”的通行理解为政府应当提供的、具有自然垄断特征、直接涉及市民利益的供水、供气、电力、公交客运、污水处理、垃圾处理等行业，机场服务也属于这一类型。因此，从理论与实践相结合来看，本课题组认为，机场特许经营管理权的行政授予（也是一种行政许可行为）与机场建设经营行政许可是两类不同性质的行政许可，两者既不相重叠，也不相矛盾。

从《行政许可法》第12条第1项规定的内容看，这类行政许可所针对的事项是一种特定活动，其审查要求主要包括机场的经营主体、设施设备、人员配备、管理制度等是否符合法律规定的条件；其中，关于经营主体的条件，主要是其投资主体、注册资本是否符合法律规定，但并不限定于哪一类主体，更不涉及某个特定主体，从实务运作来看，这一主体在申请机场建设项目时应当已经确定。从《行政许可法》第12条第2项规定内容来看，这类特定权利的行政许可是一项直接关系公共利益的特定行业的市场准入。如前所述，这一特定行业的性质属于原本应由政府职能范围内的公共服务类行业，从现有实践看，对这类行业的市场准入都是由政府通过特许经营制度来操作的，其主要解决两个问题，即经营主体的确定和经营权利的授予。这一行业准入的“特定”性表现在：这是一个不可能由一个市场主体自由进入的领域，而必须在政府的统一规划下、由一个政府先行确定权利的内容和范围，然后通过一定程序、方式授予一个经营主体。对这一权利的行政许可是难以由国家民航总局行使的活动类行政许可所能确定的。根据2002年国务院关于机场下放地方政府经营管理的决定，作为公共基础设施的机场的公共服务提供职能已由国家民航总局转移给地方政府，与此相应，这一特定权利的授予――公共服务类行

政许可的行使也应转移为地方政府的职权。以上海机场建设经营现状为例，国家民航总局作出的机场建设经营行政许可的对象可以是符合规定条件的任何企业，可以是机场集团公司，也可以是机场股份公司或者符合条件的其他企业；但从机场特许经营管理权的授予对象来看，上海市政府已经授予机场集团公司，不可能再授予其他企业，也不宜再授予第二家其他企业。

2、机场项目特许经营权的性质和特点 （1）机场项目特许经营权的性质

关于机场项目特许经营权的权利性质问题，目前在法律界和民航界均存在较大的理论分歧，主要有以下两种观点：

第一种观点认为：机场项目特许经营权属于行政授权。持这一种观点的学者认为，从权利来源上讲，机场项目特许经营权源于第一层次机场特许经营管理的行政授权，因此，第二层次的机场项目特许经营权实际上是第一层次机场特许经营管理行政授权的附属权利或者衍生权利，也应当属于行政授权的范畴。此外，从权利主体的角度来看，政府特许经营管理权的授权主体可以是行政机关，也可以是法律、法规授权的其他组织。在飞机、乘客、货物、车辆等进出机场的活动中客观上形成了一个相对独立的公共空间，出于机场秩序维护的需要，机场经营公司在提供其各类服务的同时也自然地履行了一定的公共管理职能。上海市人大常委会于1999年6月通过的《上海市民用机场地区管理条例》就授予机场经营公司必要的行政管理权，其第四条第二款明确：“上海机场集团有限公司负责机场的建设、运营及相