机场特许经营法律制度的理论与实务(11)

（2）机场特许经营管理权的特点

（a）机场特许经营管理权虽然属于政府特许经营权范畴，但与一般的市政公用项目特许经营相比，既具有共性又具有自身的特点。从共性上看，机场特许经营管理与桥梁、隧道、电厂、水厂等一般的市政公用项目特许经营，都属于公共基础设施的特许经营范畴。通过地方政府的特别授权，机场集团公司取得了对机场进行投融资、设计、建设、运营、维护的权利，具有一般的市政公用项目特许经营所共有的法律特征，具体表现为：1、转让的对象是公共基础设施――机场，也具有社会公益性特性；2、特许企业――机场集团公司享有一定范围内的公共事务管理职能，通过地方性法规《上海市民用机场地区管理条例》的授权，获得了一定的行政执法权；3、机场集团公司具有明显的政府背景，在资产性质上属于国有独资公司；4、适用法律上的特殊性，市政府对机场集团公司的地位和职能制定了专门的文件，并通过地方立法形式予以进一步确认。所有这些，都为机场集团公司实施机场特许经营确定了法律基础。

从自身特点来看，机场特许经营管理权与市政公用设施项目特许经营权存在一定的差异，具体表现有：

其一，所提供服务或产品的单一性与综合性差异；市政公用设施项目特许经营权所提供的服务或产品都有单一性特点，即仅生产经营一个产品或一类服务，例如自来水的生产供应、燃气的生产供应、道路通行服务等；而机场特许经营管理权所生产经营的服务则具有综合性特点，机场服务是一个包含了众多内容的公共服务，因此政府在作出机场特许经营管理权授予决定时的公共服务要求只能是一个笼统

模糊的概念，不可能象市政公用设施项目特许经营权授予时的要求那么具体。

其二，所授权利可否转让的差异；市政公用设施项目特许经营权原则是一种不允许任意转让的经营权利，除了授权合同约定的特殊情况外，特许经营权人无权擅自转让。而允许转让的特殊情况也仅限于经营权人无能力继续经营或经营不善而破产倒闭等情形。而机场特许经营管理权人则可以转让其所拥有的项目特许经营权，而且项目特许经营权正是机场特许经营管理权的组成部分。政府在授予机场特许经营管理权时对受许人的一个基本要求是其有能力组织运作好项目特许经营权，而受许人的主要要求也就是有自主运作项目特许经营权以获得投资回报的权利。因此，项目特许经营权的再转让是机场特许经营管理授予合同的应有内容。

其三，所授权利的确定性差异；基于市政公用设施特许经营权的单一性特点，即其生产经营对象具有一种产品（或一种服务）的特点，市政公用设施项目特许经营权的内容、范围在授予时以及整个经营期间是具有确定性的；而机场特许经营管理权的内容和范围则是不确定的，其经营项目资源具有显现和潜在两大部分，其显现部分在授予权利时可以作出一定判断，其潜在部分则将随着机场经营方式和规模的变革和拓展，市场资源有可能被不断地挖掘、发现而不断开发出来。

其四，公共事务管理权授予与否的差异；市政公用设施项目特许经营权运作过程中，可以授予一定公共事务管理权，也可以不授予，目前大多数市政公用设施项目特许经营权并不授予公共事务管理权。与桥梁、隧道、电厂、水厂等市政公用设施项目经营功能的单一性不

同，机场地区功能的综合性和各类活动的多样性、复杂性，绝非一个企业或者行业可以比拟，产生了特殊的区域管理需求。在这一特殊区域中，不仅经营项目种类繁多，而且人员、货物、车辆进出频繁；机场不仅具有向航空公司提供飞机起降和停放、向旅客提供乘机和转机服务的职能，而且还具有食品配餐、商业零售、转口贸易、旅游宾馆、餐饮酒店、甚至文化传播、城市窗口等功能；不仅涉及对特许项目资源利用的管理问题，还涉及飞行的公共安全保障、进出境安全管理、机场社会秩序维持、机场场容环境维护、机场交通秩序管理等公共管理事务。因此，政府授予的机场特许经营管理权的内容和范围不仅包含经营性权利，还需要一定的公共事务的管理权，以便有效、便利地实现机场经营公司在机场运营中的全面职能。这也是本课题将这一权利名称――机场特许经营管理权――中突出“管理”特征的意义所在。

（b）机场特许经营管理权的行政授予与机场建设经营行政许可的差异；从机场建设经营与《行政许可法》的关系看，需要注意的是区分两类不同性质的行政许可。一类是由国家民航总局行使的“直接涉及国家安全、公共安全、……以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”见《行政许可法》第12条第1项规定。；机场建设显然直接涉及国家安全、公共安全，间接涉及人身健康、生命财产安全，可称之为活动类行政许可事项，按照我国现行民航业实行国家一级管理的体制，机场建设项目的立项及其竣工使用必须获得国家民航总局的许可。另一类是“直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”见《行政许可法》第12条第2项规定。，可称之为公共服务类行政许可。这是一项涉及一个特殊经营主体――机场经营主体资格的行政许可， …… 此处隐藏：315字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……