机场特许经营法律制度的理论与实务(3)

服务原有运营格局下，一方面出现了机场经营公司与航空运输公司在扩大自身地面服务市场份额方面的白热化竞争；另一方面，出现了部分机场经营公司和航空公司通过联合或者合作形式，以减少竞争摩擦，共担经营风险，维护各自的利益的现象；这一现象客观上将造成机场地面服务市场的新垄断，难以在经营机制上根本改变地面服务质量下降和消费者不满的原有弊端，反而有可能影响机场业合理经营机制的形成。

目前，机场经营公司和航空运输公司在地面服务方面存在的无序竞争与利益冲突，直接导致行业资源浪费，整体服务质量水平降低，行业竞争力下降。这一问题的表象是计划经济体制下形成的运营格局的弊端在市场机制引入后被激化而放大，其深层原因在于机场经营新模式和新机制的选择，而机场特许经营制度引入将为这一问题的解决提供新的路径。目前，机场经营方面存在的问题不是要不要竞争，而是不合理机制导致的无序竞争。在机场经营公司直接经营机场服务模式下，机场经营公司与航空运输公司在地面服务及延伸服务等方面既是商家与客户关系，又是竞争对手关系，机场经营公司自身具有既是仲裁员又是运动员的双重角色。机场经营公司控制着机场经营的项目资源和服务提供上的设施以及作业安排等方面的资源优势，航空公司在地面服务经营竞争中不可避免地处于弱势地位。机场经营公司与航空运输公司在机场经营中的合作，仅改变了双方恶性竞争局面，但没有根本改变机场经营的垄断状况。

从根本上改变这一无序竞争状况的出路是机场经营公司对机场服务项目经营机制的根本转变，即由对机场服务项目的直接经营转变

为对机场服务项目资源的经营管理，而这一转变的关键因素在于机场经营公司能在机场服务项目资源经营中能获得合理的投资回报收益，能有一种能够替代原有经营利益获得机制的制度安排。特许经营制度的引入就是这样一种制度安排，特许经营费就是机场服务项目资源的价格，特许经营费的获取就是原有经营利益获取的替代机制。特许经营制度的具体实施就是由机场经营公司利用市场竞争机制、通过合同形式，以机场服务项目资源所有者的身份转让机场服务项目，收取特许经营费，与此同时着力于为参与机场服务经营的航空公司和专业化公司提供必要的设施设备等配套服务保障，并建立评价考核制度和优胜劣汰制度。机场特许经营权制度不仅有助于营造一个公平竞争的机场服务经营环境，有利于调动机场经营公司、航空公司和专业化公司等各方面积极性，而且有利于降低机场服务运营方面的整体成本，有利于提高行业整体的竞争力，有利于维护旅客、货主的利益。

四、机场实施特许经营符合国际惯例，也是世界各大机场的通行做法

从国外情况看，特许经营模式已成为机场运营的国际惯例。国际民航组织早已认识到从非主营业务活动中获得收入对机场持续发展的重要性，对机场实施特许经营都已有较为明确的指导意见，一方面建议各国机场经营公司以特许经营形式开发这些活动以增加收入，一方面要求机场经营公司绝不准许从事会对机场和飞行安全带来任何危害的特许经营项目。