中西方国家公务员绩效考核制度比较研究

中西方国家公务员绩效考核制度比较研究

孟凡仲

【作者简介】孟凡仲，中共吉林省委党校，吉林长春 130012 孟凡仲，中共吉林省委党校研究员，研究方向：人才学。

【内容提要】文章从人才资源是第一资源的理论分析入手，以中西方国家政府绩效评估实践和公务员绩效考核制度比较研究为依据，深刻阐述了国家公务员是创造政府绩效载体的重要观点，以及政府绩效评估与公务员考核制度之间存在密切联系的思想，并在借鉴西方国家公务员绩效考核制度经验的基础上，对建立健全我国公务员绩效考核制度提出了总体思路和宏观策略。

【关 键 词】公务员/绩效考核制度/公共部门

中图分类号：C962 文献标识码：A 文章编号：0257－0246（2010）10－0176－07

公务员绩效考核制度，是为政府绩效评估服务的。科学、完善的公务员绩效考核制度，会推动和促进政府绩效评估的发展；而公务员考核制度不完善，则必将阻碍政府绩效评估的发展水平。因此，要对中西方国家公务员绩效考核制度进行比较研究，首先应该考察中西方政府绩效评估的实践。

一、公务员绩效考核制度不完善是阻碍中国公共部门绩效评估水平的根本原因

1.中国公共部门绩效评估存在的问题

由于起步较晚，我国政府公共部门绩效评估的发展尚且存在着很多问题。①

（1）有关公共部门绩效评估的理论和实践研究不高。目前对公共部门绩效评估从基本概念、作用机理，到操作原则、实施步骤等都还没有形成共识。由于缺乏系统理论的指导，我国公共部门绩效评估实践中常常出现盲目跟风、过度炒作、一阵风等偏差。

（2）公共部门绩效评估指标体系权重设置不合理。公共部门绩效评估的考核以数量化的经济指标为主，过多地强调了经济总量的增长要求。只要国内生产总值、财政收入、税收能够按照要求保持一定的增长，一切就万事大吉。至于人民的实际收入、就业比例、住房面积有没有切实的增加等等，就很少有人关心了。

（3）公共部门绩效评估的规范化程度不高。公共部门绩效评估多处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律作保障，评估程序没有规范化，还停留在“原始的手工业水平上”。

（4）评估主体比较单一。实践中侧重于上级行政机关对下级的评估，缺乏政府内部的自身评估以及社会公众、中介组织和专业机构对政府的评估。或者只重视自我评估或同体评估，漠视社会评估和其他评估；或者只注重社会评估，而忽视自我评估或同体评估。

（5）评估结果带有较强的主观性和不公正性。无论是部门评估还是个人评估，领导的意见在评估中起关键作用。而领导的意见又缺乏量化的指标，在很大程度上，领导的好恶往往成了左右评估结果的一个重要因素。

2.阻碍中国公共部门绩效评估水平的原因分析

用“人才资源是第一资源”的理论分析，我们知道政府绩效靠公务员来创造，没有高素质的公务员队伍，便不会有政府绩效的高度发展。然而由于我国公务员绩效考核制度存在许多问题，影响和制约公务员队伍整体素质的提高，因此在很

大程度上必然阻碍公共部门绩效评估的发展水平。

（1）考核指标的统一性和特殊性缺乏适度连接。当前，我国公务员考核指标体系设计的实际做法是：一方面，相关法律法规对考核指标体系作出较为原则的规定；另一方面，由于各机关和部门的工作性质不同，各职位的工作职责不同，具体考核指标由各单位自行设计。这种做法反映出的问题主要有：首先，相关法律法规对德、能、勤、绩、廉的内容和优秀、称职、基本称职、不称职的等级和标准作出了原则性的规定，但是过于笼统；其次，各单位均自行制定本单位的考核指标体系，导致考核指标体系过多过滥，变化频繁，规范性不足。考核指标的统一性和特殊性缺乏适度连接。

（2）定性指标和定量指标未能实现良好结合。或者在考核内容表述方式上过多使用定性化描述语言，如“工作中积极努力”、“工作效益高”、“服务态度好”等，缺少能够反映具体事实的量化指标，使考核工作随意性较大，不同等次之间缺乏公平性和信誉度；或者一味追求量化指标，导致考核指标体系过于烦琐，考核工作量过大，给机关业务工作和公务员管理带来不利影响。

（3）基本称职、不称职等次的确定以及优秀等次的评定存在缺陷。《中华人民共和国公务员法》把考核等次由原来的三等改为四等，其目的是为了解决“称职平台”过大的问题。然而由于基本称职和不称职等次的确定，将直接影响公务员的晋升和工资福利待遇，甚至涉及对相关公务员的惩戒，因此在实践中往往难以实施。考核中还有一个优秀等次的评定问题，当前的做法多为上级机关先向各单位和部门分配优秀比例和指标，再由各单位和部门推选上报。在这一过程中，往往出现各个公务员“轮流坐庄”，部门负责人或者“独揽”，或者“谦让”等情况。

（4）缺乏规范的职位说明书使考核指标的设定依据不足。考核指标应在职位说明书的基础上设定。但是当前多数单位没有规范的职位说明书，或者虽曾制定过职位说明书，但由于机构改革等原因，原来的职位说明书已经难以适应当前情况。缺乏规范的职位说明书使考核指标的设定依据不足，这成为当前公务员考核指标体系难以完善的深层次原因。

政府绩效与创造绩效的主体——公务员的素质是紧密相关的。正是由于我国公务员绩效考核制度中存在的这些问题，无法对公务员进行很好的绩效考核，从而影响了公务员队伍整体素质的提高，使他们不能创造较高的政府绩效，也就更谈不上管理与评估。②

二、西方国家公务员绩效考核制度经验借鉴

现代政府管理的核心问题是提高绩效，而政府绩效是由公务员创造的，因此提高政府绩效的关键是要有一支高素质的公务员队伍。西方国家的经验证明：政府绩效与创造绩效的主体——公务员的素质是紧密相关的，而公务员的素质又受制于公务员制度。西方国家正因为具有较为先进的公务员制度，使其具备素质较高的公务员队伍，才进而推动了政府绩效的高度发展。③ 因此，将中西方国家公务员制度进行比较研究，从中借鉴他人的长处，找出我们的不足，对于加强我国政府公务员队伍的建设，推动政府绩效的高效发展具有十分重要的意义。

1.中西方国家公务员制度的比较

西方国家的公务员制度，是从19世纪中后期为适应工业化时代政府管理的实践需要而逐步形成和发展起来的。与我国的公务员制度比较，两者既有联系又有区别。

（1）范围与特征。从范围与特征上看，西方国家公务员的范围划分是比较

宽的，我国则比较严格。这是由于国家制度及国情所赋予的公务员含义及确定的职责不同而造成的。大多西方国家，凡在国家和地方政府机关公共团体中从事公务者均是公务员。而我国的公务员仅指各级国家行政机关中除工勤以外的工作人员，即凡依法行使国家行政权力，执行国家公务的人员，从国家主席到办事员全是公务员，这里既没有特别职和一般职的划分，也没有国家公务员与地方公务员的严格界定。

（2）权利与义务。从权利与义务上看，我国与西方国家公务员的权利与义务既有共同点也有重要的差别。共同点主要表现为：都规定了公务员要忠于职守，为全体大众服务，禁止政府经商办企业等内容。差别主要表现在两个方面：一是西方国家强调地方公务员的权利和义务一般仅限于服务的地区范围，而我国则无论是中央国家机关的公务员，还是各省、市、县的公务员，所享受的权利和承担的义务都是相同的，不受地区的限制；二是西方国家强调公务员政治中立， …… 此处隐藏：9475字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……