权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职：争论与检验简(3)

权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职：争论与检验◆

客观绩效的主要影响因素可归结为如下两个：技术水平（刘鹏，2010；邵兵等，2007；詹承豫，2007）和资源条件（刘鹏，2010；詹承豫，2007）。那么，这两个因素对监管绩效的影响是否通过影响地方政府履职动力来实现呢？根据期望理论（Vroom，1964：17－18），资源条件和技术水平可能通过影响地方政府成功履职的期望值①而影响其履职动力，所以本研究也把它们作为控制变量加以控制。监管资源包括人力、物力、财力等，其核心是财力，因为如果财力充足则人员短缺状况可通过招聘编外人员解决②，物质资源的不足更不成问题。所以本研究以财政投入来测量食品安全监管的资源条件。提出假设4和假设5。

假设4：财政投入程度与地方政府食品安全监管履职程度正相关。

假设5：技术水平与地方政府食品安全监管履职程度正相关。

（二）研究思路与样本情况

本研究的因变量为地方政府食品安全监管履职程度，自变量为食品安全监管问责，控制变量为食品安全监管奖励、地方领导重视、财政投入和技术水平。如何测量地方政府食品安全监管履职程度呢？这首先需要明确本研究的分析单位。现有文献中对此并未具体讨论，我们需要厘清的核心问题是食品安全监管履职的主体是谁，也就是问责对象是谁的问题。

本文关注的核心问题是：分段监管体制下，问责是否失效，从而使得地方政府缺乏积极履行职责的动力。那么，这当中的履职主体具体指什么呢？由于分段监管体制是这一“履职主体”身处其中的制度环境。所以它指的不可能是一级地方政府，因为一级地方政府在五个食品安全监管机构之上。身处分段监管体制环境中的主体有两个层次，一是五个监管机构，二是五个监管机构内部的普通监管人员。分段监管体制下权责不清既可能导致对监管机构问责失效，也可能进而导致对监管人员个体的问责失效。对监管机构问责失效可能导致食品安全管理出问题，对普通监管人员的问责失效同样会导致食品安全管理出

弗洛姆的期望值理论认为，人做某件事情的激励力量取决于他对这个目标的效价和达成目标的期望值的认知。①

②公共部门普遍存在的临时工就是这种情况。

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问题。

如果把“履职主体”操作为监管机构，那么监管责任最终必然落实到这五个机构的负责人头上。于是本文的研究问题被具体化为分段监管体制下，问责与五个监管部门履职程度的关系。那么，研究需以机构为分析单位，以负责人为调查对象。样本最好涵盖全国范围。考虑到研究条件的限制，此种操作目前尚无法完成。

如果把“履职主体”操作为监管机构内部的工作人员，本文的研究问题则具体化为分段监管体制下，问责与地方政府食品安全监管人员履职程度的关系。那么，研究可以普通监管人员为分析单位、调查对象。选取一个地方作为案例即可。

根据西蒙（Simon）的行政组织决策理论，组织绩效最终通过一线员工来实现和体现（Simon，1944；西蒙，2004：2－3），据此西蒙的行政组织决策理论以普通员工为分析起点。威尔逊（Wilson，1989）也从普通官员行为的角度来研究政府机构行为。同样地，地方政府食品安全监管履职程度最终也通过普通监管人员的工作来反映，而问责的影响也可以在这一层次上反映出来。所以，本研究采用第二种操作方式，以食品安全监管部门工作人员为分析单位和问卷调查①对象。

本研究问卷调查的对象为沿海F省Q市食品安全监管部门的工作人员。选择F省Q市作为调查案例的原因首先在于F省Q市曾经历了三鹿奶粉、毒胶囊等全国性的食品安全危机，满足作为调查地点的基本需要。其次是该省目前仍未推行食品安全监管职能集中化的改革，符合本文所研究的分段监管体制背景。第三则主要考虑到研究的便利性。2012年1月，研究人员利用H大学MPA学生资源对Q市农业、工商、卫生、食品药品监督管理、质监五个食品安全监管部门的工作人员进行了问卷调查。总共发放问卷150份（每个部门30份），回收

本文用问卷调查法作为资料搜集方法。用主观测量法测量客观变量可能存在测量误差，但在客观资料不可获得的情况下，本文借鉴了马骏、林慕华(2012)和林慕华、马骏①(2012)以问卷调查法搜集地方人大预算监督程度及其影响因素资料的做法，通过对最接近经验现实的人员进行问卷调查来搜集资料。同时通过信度检验来检验问卷资料的可信度。后文的信度检验(整体信度为0.8997)表明，资料的整体可信度良好。

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问卷119份，问卷回收率为79.33%，其中有效问卷为116份。本研究采用STATA12.0进行所有的统计分析。样本基本情况见表1。本研究涉及的相关变量整体信度为0.8997，说明问卷整体信度良好。

表1变量名

性别

男

女

部门

农业局

工商局

质监局

食药监管局

卫生局频次1166254116252223202621.5518.9719.8317.2422.4153.4546.55调查样本的基本情况变量名行政级别办事员科员副科正科副处及以上年龄21－3031－40

41以上

资料来源:作者自制。频次11658117941167834467.2429.313.454.3169.8318.967.763.45百分比百分比

（三）地方政府食品安全监管履职程度的测量与分析

，突发事件管理的职责主要包括预根据《中华人民共和国突发事件应对法》

防准备、监测预警、处置救援和恢复重建。参照这一规定，结合《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国食品安全法实施条例》中对食品安全管理职责的规定，本研究把地方政府食品安全监管职责具体操作化为食品安全事件的预防、准备、监测、预警、阻断、救援、查处和消除不利影响。其中预防、准备、监测、预警属于没有发生食品安全事件时的日常监管。阻断、救援、查处和消除不利影响为食品安全事件发生后的事件管理。本研究的因变量地方政府食品安全监管履职程度以两个阶段的这八项内容来衡量。由于危机事件爆发前后，其表现形态不同，破坏性、关注度及其他特点不同，因而其管理性质也完全不同。事件未发生时的食品安全监管由地方政府负总责（曹正汉、周杰，2013），属于常规式治理模式，也叫行政发包制（周黎安、王娟，2012；周雪

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光、练宏，2012）。食品安全事件发生后的管理属于高度动员的运动式治理（冯仕政，2011；周雪光，2011；2012），或者叫高度关联型治理模式（周雪光、练宏，2012）。由于两种治理模式各有鲜明特点（周雪光、练宏，2012），作为约束食品安全监管主体行为的制度框架，治理模式的不同可能会使得各个解释变量所起的作用受到影响，而这在现有研究中并未得到考察。考虑到以上可能，本研究分别以日常监管履职程度和事件管理履职程度为因变量对研究假设进行检验，以便进行更加细致的分析。日常监管包括预防、准备、监测、预警，事件管理包括阻断、救援、查处和消除不利影响。

问卷调查中，本研究因变量的八个项目皆以问卷对象对自身履职程度打分

，“5”代表的方式，以5级李克特量表进行测量，“1”代表“非常不努力”

“非常努力”，具体问题及结果见表2。

表2

项目地方政府食品安全监管履职程度的测量样本量

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