权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职：争论与检验简

◆论文

权力配置、问责与地方政府食品安全

监管履职：争论与检验

赖诗攀*

【摘要】食品安全监管问责失效了吗?现有研究中存在一个隐含的理论假设:分段监管体制下问责失效使得地方政府缺乏积极履行职责的动力。主流文献认为，这是食品安全监管无效的主要原因。理论界据此提出食品安全监管体制从分散到集中的改革建议，以此为依据的改革实践也在不同层面展开。然而该假设并未得到实证检验，理论上也仍有争议。论文首先梳理出该假设及其影响，以及与之相关联的争议。然后，运用问卷调查数据进行实证检验。通过对地方政府食品安全监管治理模式进行区分，本研究发现，尽管食品安全日常监管问责失效，但事件管理问责并未失效。此外，控制权的纵向配置及监管权力的横向配置都对激励效力产生影响。这一发现具有重要的理论和政策含义。

【关键词】地方政府食品安全管理权力配置问责治理模式

【中图分类号】D630.9【文献标识码】A

【文章编号】1674－2486（2014）01－0120－23

重大食品安全事件的频繁发生构成了转型中国国家治理的巨大挑战。如何有效解决食品安全问题成为一个关系国计民生的重大转型问题。近年学术研究

——食品安全监管体制。食品安全和实践探索都把关注的焦点投向了权力配置—

管理研究中存在一个隐含的理论假设：分段监管体制下问责失效使得地方政府缺乏积极履行职责的动力。主流文献认为分段监管体制权责不清，无法进行有

赖诗攀，华侨大学公共管理学院讲师;中山大学政治与公共事务管理学院，博士研究生。感谢匿名评审人的意见。感谢艾明江、黄之栋、宋琳、汪广龙、温明月、郑华良、庄锦*森的讨论与评论，感谢王丽霞教授在数据搜集上的帮助。

基金项目:国家社会科学基金青年项目《公共危机管理中地方政府行为取向的动力机制研究》(11CGL094)。

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权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职：争论与检验◆

效问责，不能推动地方政府积极履行职责，这是食品安全监管无效、重大食品安全事件频频发生的主要原因。理论界据此提出食品安全监管体制由分散到集中的改革建议。实践层面，广东顺德、深圳、天津滨海新区、陕西渭南等地就食品安全监管体制进行的大部制改革是这一改革思路在地方层面的体现。2013年国务院机构改革成立国家食品药品监督管理总局是这一改革思路在国家层面的体现。无论是理论上的改革建议还是现实层面的改革实践，都建立在现行监管体制下问责与地方政府履职程度之间关系这一理论假设基础之上。但这一假设并未得到系统的实证检验，理论上也仍有争议。基于这一假设重要的理论和实践意义，我们需通过系统的定量研究来对它进行检验。

本文首先梳理出现有研究中隐含的这一假设、这一假设的影响及其中的争议。然后，以对地方政府食品安全监管部门工作人员的问卷调查数据，对提出的研究假设进行检验。研究通过对地方政府食品安全管理治理模式进行区分，发现在食品安全管理中，问责对日常监管履职程度的影响不显著，对事件管理履职程度影响显著。控制权的纵向配置及监管权力的横向配置都对激励效力产生了影响。现有分段监管体制下问责确实不足以促使地方政府积极履行食品安全日常监管职责。研究深化了食品安全监管问责问题的讨论，并为未来的研究提出了新议题。

一、权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职：隐含假设及其影响

中国监管政治的独特之处在于它的权威体制背景，在这样的背景下监管法律、政策的规划和执行都由行政机关主导（Tam＆Yang，2005）。行政机关既是食品安全风险规制中绝对的领导者、支配者和监督者，又是食品安全责任的集中承担者（戚建刚，2011）。在食品安全管理诸多问题中，食品安全监管体制即监管主体的权力配置是核心问题（张晓涛、孙长学，2008）。因此，近年我国食

——食品安全品安全管理学术研究和实践探索都把关注的焦点投向了权力配置—

监管体制。

1948年以来，我国的食品安全监管体制经历了从计划经济时期以主管部门管控为主、卫生部门监督管理为辅的指令型体制，到改革开放后以卫生部门为

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国家食品卫生监督的执法主体的混合型体制，再到一个环节一个部门分段监管的监管型体制的变迁（刘鹏，2010）。2004年颁布的《国务院关于进一步加强

，明确了“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采食品安全工作的决定》

，确立起“农业部门负责初级农产品生取分段监管为主、品种监管为辅的方式”

产环节的监管；质检部门负责食品加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故”的“五龙治水”的多部门分段监管体制。

之后的食品安全监管体制改革体现出了不断强化监管机构间协调，并由地方政府负总责的趋势。2008年国务院机构改革调整了相关机构和职能，明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理（人民网，2008）。2009年颁布施行的《中华人民共和国食品安全法》规定，国务院设立食品安全委员会综合协调食品安全相关事宜，5个食品安全监管部门重新划分各自的职能范围。其中“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责……国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、

。在地方层面，《食品安全法》强调由食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”

“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作……县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安

。以法律的形式确定了地方层面的食品安全分段监管体制。全监督管理职责”

《食品安全法》同时要求，“上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工

。这一规定进一步明确了食品安全由地方政府负总责的属地管理原则。国家作”

试图建立起“从田间到餐桌”的全过程监管体系以确保食品安全不再出问题。

然而，伴随着监管体制变迁而发生的苏丹红、孔雀石绿、上海瘦肉精中毒、福寿螺感染、三鹿奶粉等重大食品安全事件逐渐摧毁了人们对食品安全的信心。面对异常严峻的食品安全形势，媒体和公众纷纷把矛头指向政府食品安全监管，分段监管体制更成为众矢之的。理论界也开始对分段监管体制进行批判与反思。

对分段监管体制的批判与反思中隐含着一个理论假设：分段监管体制下问122公共行政评论2014年第1期

权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职：争论与检验◆

责失效使得地方政府缺乏积极履行职责的动力。主流文献认为分段监管的体制下权责不清，无法进行有效问责，不能推动地方政府积极履行职责，这是食品安全监管无效、重大食品安全事件频频发生的原因。

我国食品安全分段监管体制的本意是将食品安全监管细化，让食品生产流通的各个环节都能充分得到政策主体的管理与指导（张晓涛、孙长学，2008）。这一体制看似把“从田间到餐桌”各主要环节具体监管部门的职责进行了清晰界定，然而由 …… 此处隐藏：2869字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……