权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职：争论与检验简(2)

这一改革思路对政府改革实践产生了实质性影响。多个地方政府按照这样的思路对食品安全监管体制做出了不同的改革尝试，形成了渭南、顺德、深圳、天津四种模式①，其共同之处在于都把食品安全监管的职能做了集中化改革（南方周末，2013）。这一系列尝试是食品安全监管体制由分散到集中的改革思路在

地方政府食品安全监管体制改革的四种模式(南方周末，2013):a渭南模式。在食品药品监督管理局的基础上，组建了渭南市食品药品监督管理委员会。各县市、区食品药品①监督管理局名称保持不变，将原属于农业、畜牧、工商、质监、商务、卫生等部门管理的农产品、食品生产加工、流通、生猪、牛羊定点屠宰等职能划归食品药品监管部门统管。各县市区新设立15个食品(药品)稽查大队和96个乡镇级食品药品监督管理所。b顺德模式。设立市场安全监管局，把工商、质监、安监的全部职责，以及农业、经贸、卫生、食药等8部门部分职责都归其一局管理。c深圳模式。整合工商、质检、知识产权的监管职能，组建

——专司食品安全监管。d天津模深圳市市场监督管理局，下设二级局食品安全监督管理局—

式。滨海新区食品药品监督管理局在负责药品、医疗器械、保健品、化妆品监督管理职能的基础上，将分散在质检、工商、卫生等部门的食品生产、流通和餐饮服务三个环节的安全监管职能整合在一起，实施一体化监管。

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地方层面的体现。

继地方层面的改革试验之后，2013年《国务院机构改革和职能转变方案》提出，“将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局”（新华网，2013）。这是食品安全监管体制从分散到集中的改革思路在国家层面的体现。当前，这一集中化改革正处于从中央向地方全面铺开的过程当中。

无论是食品安全监管体制从分散到集中的改革建议，还是现实的政府改革实践，都建立在分段监管体制下问责与地方政府履职程度之间关系假设的基础上。然而，这一假设在理论上仍有争议。

二、权力配置与问责效力：理论争论

食品安全管理现有研究中隐含着一个理论假设，我们首次把它明确地表述为：分段监管体制下问责无法对地方政府履行职责产生正向影响。主流文献认为这是食品安全管理无效的主要原因，并据此提出食品安全监管体制从分散到集中的改革建议。以此为依据的改革实践也在不同层面展开。其基本逻辑是：食品安全分段监管体制导致权责不清、问责无效，问责无效使得地方政府缺乏积极履行职责的动力，这是食品安全监管不利的主要原因。因此为了让地方政府更积极履行职责，以改善食品安全监管，应使监管体制由分散走向集中从而能够实现有效问责。

然而，真的是这样吗？食品安全分段监管体制必然导致权责不清、问责失效，从而使得地方政府缺乏积极履行职责的动力吗？

政治问责的研究表明，只有有效的问责才能保证政府积极履行职责（马骏，2010）。在公共危机管理情境中，问责是地方政府危机事件信息公开行为的关键解释变量（赖诗攀，2013）。有效的问责显然是地方政府积极履行职责的前提条件。因此，在食品安全监管中，监管机构设置或变更的目的是在问题出现时能

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◆论文

够有一个人或机构可以被归责（刘亚平，2009），只有这样，才能确保监管主体负责任地履行职责。

那么，在食品安全监管中，到底是权力集中还是权力分散利于问责？曹正汉、周杰（2013）认为由地方政府负总责的纵向分权可以通过问责倒逼地方政府积极履行食品安全监管职责。但是权力的横向配置对问责效果的影响则仍充满争议。一方面，前文所述隐含假设认为权力分散不利于问责。另一方面，也有研究针锋相对地认为权力分散并不必然导致问责失效，权力集中也并不必然使问责变得有效。

在系统分析我国食品安全监管机构间关系的基础上，有学者指出经过近年的改革我国食品安全监管机构之间的关系慢慢由替代式结构朝着互补式结构转变（刘亚平，2009）。在刘亚平（2011）看来，“多头管理导致争夺权利和推诿责任，食品安全只有交由一个部门来管才能实现权责一致，才是解决食品安全问题的根本之道”的观点，是在主张食品安全监管体制未来应从互补式结构进一步转向垄断式结构。然而，这种转向显然充满争议。

刘亚平（2011）就认为，在互补式结构下，各监管机构有动力去彼此揭发，能够在一定程度上减少对监管机构的监督成本。这样反倒可以真正实现“问责”

——更好地督促“履责”（冀玮，2012）。而垄断式监管之下，对精的根本目的—

英的约束和监督更少，精英之间极易构成共谋（刘亚平，2011），或者可能因为“能力”有限等原因，在“尽职尽责”也不能保证“到位”的情况下，就会从“尽职尽责”走向逃避责任，导致问责失效（冀玮，2012）。所以，在这个意义上，监管机构之间的重复交叠也许并不一定是坏事，“不同管制机构之间的结构

，监管机构间的互补更有利于问责（刘亚分离可以避免被某些利益集团所俘获”

平，2009）。

也有学者从组织冗余理论的视角对这一问题进行讨论。食品安全监管体制讨论的核心是权力交叉重叠的问题。而权力交叉重叠是组织冗余理论关注的焦点（Felsenthal，1980；Landau，1969；Mertha，2006；Streeter，1992）。替代式结构和互补式结构都是一种权责交叉重叠的组织冗余（redundancy）状态，垄断式结构则把所有的监管权力集中到一个机构中，属于“零冗余状态（zeroredundancy）”（Landau，1969；Mertha，2006）。我国目前的食品安全监管体制处126公共行政评论2014年第1期

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于从替代式结构向互补式结构的过渡阶段，仍具有权力交叉重叠的组织冗余特征。在组织冗余理论看来，“零冗余”（zeroredundancy）状态是传统组织理论追求的理想（Landau，1969；Mertha，2006），然而这一追求隐含着一个前提假设，即行政机构中任何的重叠和重复都意味着浪费和低效（Miranda＆Lerner，1995），但这并非必然（Landau，1969）。组织冗余也可能有助于组织目标的达成，或避免组织失败（Felsenthal，1980）。所以，通过消除重复和交叠来改善公共行政的努力可能起到相反的作用（Landau，1969）。马兰（Mertha，2006）运用冗余理论解释中国知识产权政策的执行，认为权力交叉重叠的监管体制有利于促进监管机构更积极地执行商标政策，而版权政策由于没有这种交叉重叠的监管体制而没有得到积极的实施。然而，冗余理论的批评者认为，权力交叉重复会使出问题时确定责任主体变得困难，最终导致问责困难（Streeter，1992）。谭伟强和杨大利（Tam＆Yang，2005）的研究指出，商标政策得到很好执行的原因不在监管权力的分散交叠，而在于主要消费者提供了稳定的补偿性支付（side－payments），他们也认为食品安全监管权力的分散交叠不利于问责，不利于监管部门的积极履职。由此可见，在现有食品安全管理研究中，监管权力横向配置与问责效力间的关系并未形成定论。

分段监管体制是否使得食品安全监管问责失效？在现有食品安全管理研究中这一问题仍充满争议。理论前提仍未厘清，但基于两者关系假设基础上的改革 …… 此处隐藏：2745字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……