08 第八章 公共财政管理

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第八章

公共财政管理重点问题

财政与国家职能的演化 财政预算 公共支出 公共收入 财政赤字与公债

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第一节

财政与国家职能的演化

一、公共财政的含义 一、公共财政的含义财政是政府为了行使各种国家职能而发生的财务收支活动 财政是政府为了行使各种国家职能而发生的财务收支活动 的统称。 的统称。 公共财政是以财政政策为工具，通过提供公共产品满足整 公共财政是以财政政策为工具， 是以财政政策为工具 个社会公共需要，并以此为出发点和归宿的财政。 个社会公共需要，并以此为出发点和归宿的财政。 公共财政的三个特点： 公共财政的三个特点： 公共性 非营利性 规范性

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剖析农村公共财政： 剖析农村公共财政：乡镇财政的困境和成因进入新世纪以来，中国的地方基层财政问题受到强烈关注。 进入新世纪以来，中国的地方基层财政问题受到强烈关注。 第一个方面的原因是和中国自上个世纪九十年代以来改革财政体制、 第一个方面的原因是和中国自上个世纪九十年代以来改革财政体制、 建立公共财政的努力联系在一起的。1994年 建立公共财政的努力联系在一起的。1994年，中国对中央和省的财政体 制进行了重大的改革，在全国实行同一的分税制体制。 制进行了重大的改革，在全国实行同一的分税制体制。这个改革一方面 将税务和财政分开，明确了中央收入和地方收入， 将税务和财政分开，明确了中央收入和地方收入，另一方面在事权的划 分上也更为具体：中央政府主要承担国防、外交、 分上也更为具体：中央政府主要承担国防、外交、中央统管的基本建设 投资等全国性公共事务 地方政府则负责本地行政管理、公共安全、 等全国性公共事务， 行政管理 投资等全国性公共事务，地方政府则负责本地行政管理、公共安全、基 本建设、城市维护和建设、文化、教育、卫生等地方性公共事务。 本建设、城市维护和建设、文化、教育、卫生等地方性公共事务。不难 看出，在事权的划分上这个体制更加符合公共财政原则。 看出，在事权的划分上这个体制更加符合公共财政原则。从支出方面来 中央无疑减少了对地方支出的限制，财政支出更加分权了。 看，中央无疑减少了对地方支出的限制，财政支出更加分权了。

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但是， 税制改革仅仅是明确了中央和省的财政关系，那么在省以下， 但是，分税制改革仅仅是明确了中央和省的财政关系，那么在省以下， 仅仅是明确了中央和省的

财政关系 尤其是县乡两级基层财政中分税制改革到底产生了多大的影响呢？ 尤其是县乡两级基层财政中分税制改革到底产生了多大的影响呢？从现 有的研究来看，对比分税制改革的前后， 有的研究来看，对比分税制改革的前后，至少县级财政发生了比较大的 变化，县级财政的职能开始从办企业、发展经济转移到教育、 经济转移到教育 变化，县级财政的职能开始从办企业、发展经济转移到教育、地方安全 等公共品的建设方面来。 等公共品的建设方面来。 就已有的文献来看，东部发达地区的公共财政建设情况较好， 就已有的文献来看，东部发达地区的公共财政建设情况较好，但是中西 部地区则是发生了和公共财政原则相比较为严重的“偏离” 部地区则是发生了和公共财政原则相比较为严重的“偏离”,甚至干脆 就是“吃饭财政” 债务缠身 陷入困境， 缠身， 就是“吃饭财政”,且债务缠身，陷入困境，根本谈不上公共财政 。 造成“中央财政喜气洋样，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙， 造成“中央财政喜气洋样，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙， 乡镇财政哭爹叫娘” 乡镇财政哭爹叫娘” 。

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乡镇财政作为最基层的一级独立财政核算单位，本来应当担负起发 乡镇财政作为最基层的一级独立财政核算单位， 展地方经济 处理公共事务和维护社会稳定的责任， 经济、 公共事务和维护社会稳定的责任 展地方经济、处理公共事务和维护社会稳定的责任，但是从以上分 析的乡镇财政的运转过程中，可以看到这些目标难以实现。 析的乡镇财政的运转过程中，可以看到这些目标难以实现。 由于乡镇财政主要依靠作为地方税收主体的农业税收， 由于乡镇财政主要依靠作为地方税收主体的农业税收，所以使 不发达地区的基层政府发展非农经济尤其是地方工商业的动力有所 减弱。实际上，在大部分中西部的传统农区， 减弱。实际上，在大部分中西部的传统农区，人们也不能期望地方 的非农产业能够支撑一个乡镇政府和教育的巨大开支。 教育的巨大开支 的非农产业能够支撑一个乡镇政府和教育的巨大开支。 在“饭”都吃不饱的情况下，乡镇政府对提供公共品服务、建 都吃不饱的情况下，乡镇政府对提供公共品服务、 立地方公共服务体系经常是有心无力。实际上，这些地方的乡镇政 立地方公共服务体系经常是有心无力。实际上， 府和干部一年中的主要工作实际上就是两项：一项是计划生育， 府和干部一年中的主要工作实际上就是两项：一项是计划生育，另 一项就是收钱给自己发工资。 一项就是收钱给自己发工资

。收钱给自己发工资一旦成为乡镇政府 的主要工作，就非常容易造成农民负担过重和影响地方的社会稳定。 的主要工作，就非常容易造成农民负担过重和影响地方的社会稳定。 近年来，各种各样的农村的不稳定现象都或多或少地与此有关。 农村的不稳定现象都或多或少地与此有关 近年来，各种各样的农村的不稳定现象都或多或少地与此有关。这 个问题的确值得深思：为何本来就是要维持基层社会稳定的地方部 个问题的确值得深思： 门会成为不稳定的因素之一？ 门会成为不稳定的因素之一？

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所以从乡镇财政的现状来看， 所以从乡镇财政的现状来看，乡财政不但没有在基层公共财政建设和财 政分权方面取得明显的进展，反而因为“挤占”和加重负担、 政分权方面取得明显的进展，反而因为“挤占”和加重负担、负债等现 象而造成一些经济问题和社会不稳定现象的产生。要改变这种状况， 象而造成一些经济问题和社会不稳定现象的产生。要改变这种状况，只 能从改革财政体制入手， 能从改革财政体制入手，这也是近年来有学者提出弱化乡财政职能甚至 取消乡财政的根本原因所在。 取消乡财政的根本原因所在。 但是，从公共财政的理论角度出发， 但是，从公共财政的理论角度出发，乡财政无疑又是公共财政建设的一 个最为重要的基层单位， 个最为重要的基层单位，取消乡财政必然会给以后中国基层政府的公共 品建设带来高昂的监督和信息成本 成本， 品建设带来高昂的监督和信息成本，所以从对乡镇财政的现状和未来两 方面考虑得出一个明确的结论是有困难的。 方面考虑得出一个明确的结论是有困难的。

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我们的看法是， 我们的看法是，只要从公共财政建设的角度和乡镇财政现存的问题 出发，有效地改革现行的基层财政体制还是完全可能的。 出发，有效地改革现行的基层财政体制还是完全可能的。 首先，人员工资“挤占”公共财政的现象根源， 首先，人员工资“挤占”公共财政的现象根源，还是通过乡镇 财政发放的工资数额过于庞大。实际上， 财政发放的工资数额过于庞大。实际 …… 此处隐藏：4263字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……