新三农问题之十大关键(4)

但是，金融、流通、科技等合作组织及其功能服务对于农民特别是小农，如果维持相互分割，就既不能达到规模优势，又增加组织成本，都难以成功。

七、合作体系与支农体系的关系以及

财政支农资金的整合与合作组织的整合

在欧美国家，尤其在同为东亚小农社会的日本、韩国和我国台湾地区，政府支农的主要载体是合作组织。既降低了农民与市场的交易成本，也降低了政府与农民的交易成本，这样一个合作体系，同时也必然具有政府支农体系特别是财政支农体系的功能。

按照中央的要求，财政部曾于2005年４月下发了《关于做好支农资金整合试点工作的通知》。一些地方如江苏、安徽、河南、江西等地财政部门根据当地实际，开展了形式多样的资金整合试点。去年以来更加大了力度，中央、地方财政在全国126个县开展工作，有中央财政安排引导性资金26个。财政部大力推动的财政支农资金的整合工作，这是一件艰巨复杂而又意义重大的工作。

一直以来，中国财政支农资金主要由农业部门和财政部门层层安排和拨付，这种传统体制下的运作方式弊端越来越突出：重复和分散设置账户，财政收支信息反馈迟缓，资金运行效率和使用效益低，截留、挤占、挪用财政资金，甚至诱发腐败现象。一是投入渠道多，涉及发改委、财政、农业、林业、水利、扶贫等10多个部门，投入分散，形不成整体合力。二是投资结构不够合理，项目选择不够科学。事关农业和农村发展、事关群众生产生活的一些重要行业和领域所占的投资比例很小。三是投资管理和项目管理不够规范。因此，必须改进支农方式，推进支农资金整合。但应该看到，开展支农资金整合，直接涉及到部门、行业利益调整，要进一步向前推进，·10·

新三农问题之十大关键

势必会遇到更多的阻力。

为什么要“以县为主”？财政部强调在现行体制下，探讨在县一级进行整合的途径。2007年4月17-18日，华东地区财政支农资金整合座谈会召开，财政部农业司司长赵鸣骥在会上指出：“有的同志认为先从上到下整合，但在现行体制下，上面整不动，有的同志形象的说：一项资金的背后就有一个衙门，衙门后还有一个王爷，反映了整合资金的复杂性。县一级党政领导说了算，最终资金都要投放到县，有整合的基础和条件，在县一级开展整合是有可能的”。由此看来，财政支农资金的整合“以县为主”，固然是一种有效的策略路径，但也是迫不得已的无奈。部门利益相互割据、尾大不掉，是我国支农体制由来已久的弊端。财政部门推进支农资金的整合，虽然也有自己有利的手段，但是毕竟孤掌难鸣。

财政支农资金的整合如果仍然在现有行政体系内部打转，恐怕收效是相当有限的。行政体系都是自上而下、对上负责，条条分割、条块分割。各种支农资金首先是经过部门分肥大战，然后就进入了新的一轮寻租过程。就算地方政府的主其事者完全出于公心，也缺乏一个经济学上所讲的“偏好表达机制”，在公共资源配置的顺序与重点选择上缺乏民意基础。——这恐怕首先不是个“科学”问题，而是民意问题，或至少体现一定的民意。“县一级要科学地”如何如何，这对于县官是过高预期了。

更重要的是，如何对于第一线的行政机构和行政人员进行制约与考核，防止徇私滥权，一些人们寄予希望的“透明、问责和权责对应的机制”不知道在哪里？这种机制在中央行政体系都没有解决，也不用指望在县一级行政体系解决。

所以，财政支农资金的整合，需要一个载体或至少是辅助性载体。这个载体起到一定的偏好表达作用，以及对于行政体系的制约与考核（至少是辅助性的）作用。这需要一个自下而上的合作体系。

一直以来的所谓支农资金，到底都支给了谁？按照温铁军教授的说法：“所谓历年财政用于农业的开支或支农资金，实际上主要是部门开支，农业各部门如水、电、供销、粮食、农业技术等相关部门，其实是部门在财政的盘子里分配的所谓支农资金。”“实际上是部门在分配财政资金，在养人，而没有真正用于支农；有些投入（由于要求基层配套资金）可能转化为乡村债务和农民负担。”“即使有充分的善良愿望，大家都特别廉政，没有谁为自己争一分钱的利益，当你真

支谁，不支从财政拿一笔钱时，是支张三呢？还是李四？还是王二麻子？面对2亿4千万农户，

谁？大部分财政资金，包括扶贫资金，根据过去监测调查，结果支的是乡村干部或者干部亲属，一般的有各种名义，这是党的活动积极分子，那是团员青年带头人，其实是他的老伴和闺女，支他们了，他们再雇两工，然后就致富了，然后就脱贫了，然后就各级干部带你去看，咱贫困家庭锅里有肉了，都挺好的。”[3]

温铁军教授还指出：“这里有个交易费用的经济学道理，现在讲财政支农时，注意没注意农村已经分户经营了……一旦分户经营成为一种制度现实时，你会发现任何自上而下的与农民的交易无法进行，因为交易对象太多，导致交易成本过高，目前一盘散沙，支农支谁？凭什么要支他们？有人能审查这人吗？该支王二麻子，说他最好，可是不给张三，有没有道理？财政怎么考核？按照现行制度，只好分盘子，维持原状。因此，目前的财政体制——分盘子体制，基本上和

[3] 温铁军，WTO与财政支农 .·11·

《太平洋学报》 2007年第10期

原来计划体制一样，也就是说，农村第二步改革未推进得了……政府财政面对分散小农经济怎么支农？结果，小农经济的分散经营反而成了财政支农最大的体制障碍。”[4]

笔者认为：所谓支农资金，到底是支给农民，还是支给农业资本，甚至是支给了农官（涉农部门官僚体系）？如果支给了农民，到底是支持农民中的少数大户，还是支持众多的小农？这是一个严重的问题。在片面强调“公司+农户”的农业产业化模式下，支农资金更容易被农业资本家获得。在涉农行政体系未能根本改革的条件下，支农资金更容易在涉农部门中消耗殆尽。在农村合作组织没有大面积覆盖的情况下，支农资金更容易疏远众多而分散、恰恰最需要帮助的小农。农村中的“老板”和“大户”只是少数，他们的合法权利政府自当保护，但是没有理由给予格外的政策倾斜，否则长此下去将进一步加剧农村社会的分化。如果机制不健全，很可能支农资金投入越多，越容易诱发农村中的干群矛盾和两极分化。农业和农村或许可以发展起来，但最大多数的农民在发展中难以分享到应有的利益。

如果试图建设一个全方位、多层次、综合性、广覆盖的合作体系，这个合作体系必然同时具有支农体系的功能。而目前进展中的主要困难，恰恰也在于财政支农资金的整合问题。从实践中来看，未加整合的财政支农资金，政出多门，往往恰恰分化了农村合作体系的合力。而从财政部门的角度来说，支农资金的整合选择“以县级为主”，虽然避开了一些阻力，但是这种思路仍然还是在行政体系内部打转，这些初步的成效难以长期巩固。因此强烈建议，把财政支农资金的整合与农村合作组织的整合这两项改革相互结合，相互促进，这两项改革可以是殊途同归的。

在生产以外、在乡村以上，农民合作的可能获利空间，现有的资源与市场，已经基本被瓜分殆尽。离开了政府资源体系的重组，农民合作无甚可为，难成气候，依靠政府在点上倾斜扶持，或者学者拉来赞助，纵能产生若干“样板”合作社，也不具有多少普遍意义。但是政府自我改革，难度又的确很大。

八、政府主导与农民主体的关系

农民主体和政府主导都不容易，这两者倒未必是矛盾的，共同的阻力都在于部门利益集团。所谓防止“政府干 …… 此处隐藏：2688字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……