东京城市规划对北京城市规划的借鉴意义(3)

图２首都圈人口占全国人１３比例的变化

（出处）国土厅大都市圈建设局根据《国势调查》（大正９～平成７年，总务厅编制）、《平成１０年１０月１日人口统计》（总务厅）、《日本列岛人口分布系列分析》（国土厅）制成（注）１．图表上方括号内的数值，指首都圈人口占全国人口的比例。

２．近邻三县指神奈川县、琦玉县、千叶县，周边四县指茨城县、枥木县、群马县、山梨县。

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图３全国营业额位居前１００位企业中的７０％企业总部设在东京都市圈内

（出处）经济企划厅《国民生活白皮书》，平成３年（１９９１）

（注）１．根据东洋经济社《周刊东洋经济》制成：

２．根据平成３年３月的法人申报所得数据制成。

第二章

东京城市规划的特点：

善；东京城市规划特点的剖析（１）总体规划欠缺；（２）土地利用规章制度不够完（３）国家处于主导地位，居民参与的意识淡薄。

第一节、总体规划欠缺

城市总体规划是促进城市科学协调发展的重要依据，是保障城市公共安全与公共利益的重要措施，是指导城市科学发展的法规依据。

东京城市建设历程中，总体规划欠缺。日本近代化过程中由于社会变动激烈、没能描绘出“理想的城市建设蓝图”，也就无法制定城市建设总体规划。历史上，木制建筑构成的市区经历了多次灾后的重建，急速的近代化带来了城市空间布局的不稳定性等因素，使社会上没有能够形成共识的“理想城市建设蓝图”，也就难以制定市民共识的城市建设总体规划。虽然城市随着经济的快速增长而急速发展起来，但由于缺少近代城市所必需的道路、公园等城市基础设施的建设，城市的社会资本极度匮乏。所以城市在发展起来之后，不得不对落后的城市基础设施实施了补救措施。１５

日本曾经计划借鉴近代以前的城市建设经验并计划将其用于近代城市的建设实践中去，不过最终未能付诸实施。日本对历史上积累下来的城市建设经验未能足够重视，甚至在没有形成“城市建设理念”的情况下就开始着手实施了城市建设。其结果造成了城市空间构造混乱的局面。

５藤田弘夫，『都市社会学Ｊ，有斐阔，１９９９年，２０３页。

第二节、土地利用规章制度不够完善

日本战后国土规划工作虽取得了显著成效，但也存在不少问题。如：国土开发方式的选择出现的明显的失误，过分重视生产，过度追求经济发展的速度和规模，致使农地等重要资源过度消耗，使粮食等生活必需品和战略物质的对外依存度增大；国土开发规划忽视了环境保护，造成了严重的环境污染。东京城市规划中，没有严格限制土地的利用。与西欧诸国和美国相比，日本关于土地利用的规章制度是很宽松的。昭和５８年下半年，东京中心商业地区的地价飞涨，迅速波及到东京整个地区。地价飞涨的结果，使东京居民越来越难买以买到理想的住宅，居民继承税和固定资产税等税负担的增加、地价的高涨导致住宅、公园、道路等城市基础设施用地成本的增加，对城市规划的实旋制造了很大的障碍。

为了防止此类地价飞涨及随之而来的投机问题的发生，东京采用了土地交易限制制度和公示地价制度。东京于昭和６１年（１９８６）颁布《有关东京都土地交易合理化条例》（以下简称《条例》），对昭和４９年（１９７４）颁布的《国土利用规划法》中没有规定的小规模土地的交易也进行了限制。随着地价的飞涨，日本于昭和６２年又对《国土利用规划法》进行了修改，规定了“限制区域”或者“监视区域”，对土地的权利和土地权利的转让实行宏观控制，加强了监控和申报制度。以上东京采取的土地交易限制制度，只能作为临时政策。为了纠正地价异常的状况，应该着手处理土地需求与供给的关系。如果在需求供给方面不采取根本有效的对策，仅采取“头痛医头、脚痛医脚”的临时性对策，那么不但问题得不到解决，相反甚至会有进一步恶化的危险。投机分子会通过各种地下黑市交易进行投机，从而致使公开化的投机潜入底下秘密进行。由此可见，采取土地交易限制的这种手段，在日本以自由交易为基础的市场经济中，实际操作中起到的作用并不大。

日本自平成元年（１９８９）颁布《土地基本法》后，开始实施公示地价制度。日本开始的公示地价，由建设省、大藏省税务局、国土厅、自治省等四个政府机关各自公布其标准地价。由于政出多门，一地四价，不但起不到稳定地价的作用，反倒给土地投机者造成钻空子的机会。因其相互之间标准不一，带来了公示地价的混乱和公众的不满情绪。后来日本将公示地价统一归为国土厅管理，由此消除了公示地

价中政出多门的现象，实现了地价调查体系的一元化领导，并由此提高了公示地价以及其课税功能的实效性，初步实现了公示地价制度的设立。“

东京土地利用面临的另～个问题是市区的无限扩张。东京早在６０年代就采用了划分不同地域的办法来限制城市的无限制扩张，如１９５５年的首都圈构想方案，把距市中心５０公里的半径圈内区域划分为市区、近郊地带、周边地带三个区域，用建设绿带和卫星城市的办法防止首都过度扩大，但由于地方政府和土地所有者们的强烈反抗，构想方案未能实现。日本政府由此对此政策开始进行反思，进而意识到要防止城市无限制扩张必须走城市再开发的道路。于是在１９５４年公布《土地区域划分整治法》的基础上，又出台了如１９６０年《住宅地区改良法》、１９７４年《国土利用计划法》等一系列法律、法规。虽然在以上法律制度的保障下，日本城市的再开发取得了较大成就，大规模高层建筑群开始拔地而起，但由于伴随着经济的高速增长，东京发展速度过快，人口、产业过度集中的问题进一步加剧，导致市区进一步扩大，其杂乱无章的现象仍很严重（参照图４）。２０世纪４０年代，东京曾计划在其周边地区建设距中心区１０～１５公里、面积为１９０平方公里的环状绿化带，但由于二战后东京城市的急剧发展，迫使绿化带不断后退，到１９６８年只剩下９０平方公里，到８０年代后退到了距中心地区５０～６０公里的地方。

昭和３５年（１９６０年）平成７年（１９９５年）

６学习时报网站文章《日本、韩国土地管理法律制度评价（下）》

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图４市区的扩大（ＤＩＤ地区的扩大）

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第三节国家处于主导地位

二战前的城市建设并不是为了该城市的健康发展和市民生活水平的提高，而是以国家为中心进行规划的。二战后的城市规划，与二战前的城市规划相比，确实很大程度上分权给了地方，国家城市规划很大部分委任给了都道府县知事，其中另一部分委任给了市町村。但实际上城市规划的内容要得到“知事的认同”“大臣的认同”才能实施，所以最终还是由国家来控制（参照表１）。从这一点上可以说二战后的城市规划，实际上只不过是“‘地方分散’而非‘地方分权’”。

随着生活水平的提高，市民对生活环境的要求也越来越多样化、高度化。这种由国家主导的标准统～的城市规划，越来越难以适应人们对城市建设多元化、高水平化的要求。另一方面，市民的要求、意见等在城市规划中没有受到足够重视，也使得一般市民难以充分调动参与城市规划的积极主动性。

（表１）城市规划的决定权 …… 此处隐藏：1923字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……