中国的财政分权与地方政府规模及其结构(2)

(一)分税制改革后地方政府财政竞争方式的选择对地方政府规模的影响

分税制改革明确了地方政府的收入结构,特别是地方自有收入来源更加稳定,而同时相对于分税制之前地方层面的支出压力 非降反升!。因此,为了缓解压力,改革极大地激发起地方政府增加自有税收的积极性。如2006年由地方税务局征收的税收收入比1997年增长410.7%(现值),年均增长率达17%。值得注意的是,由于国税局和地税局分开,地方政府无法再和企业合谋,通过隐藏、转移和侵蚀中央收入来扩大自身收入,地方政府只能依靠发展本地区经济,吸引税源、提高本地税源的纳税能力来扩大自身收入规模 。如何更多地 招商引资!成为各地政府的头等大事。

现实中,流动性强的税源在选择流入地时,不仅要考察一个地区的税负水平,还要 与俄罗斯等转型国家相比,中国的经济转型之所以伴随着经济的高速增长,其中一个最重要的原因是地方政府从经济转型所带来的经济增长中能够获得更大的财政收益,使得地方政府成为支持经济转型和经济增长的重要力量,从 !(ianWei,)

2010年第5期王文剑 中国的财政分权与地方政府规模及其结构考察一个地区的基础设施和整体的经济发展环境。通过降低税负来吸引税源仅是地方政府各种策略性竞争手段之一,增加公共支出、改善支出结构和制定相关的经济政策也越来越成为吸引流动性税源的重要手段。地方政府究竟是通过降低税负还是扩大财政支出规模和调整财政结构来吸引税源,应该取决于各种财政竞争方式的实际效果之间的对比情况。如果仅通过税收竞争来吸引税源,则无疑将会发挥财政分权约束政府规模的效应。而如果地方政府可以在税收竞争和支出竞争之间进行选择,当支出竞争吸引来的收入大于税收竞争吸引来的收入时,地方政府则可能会放弃或部分地放弃税收竞争方式,从而通过扩大支出规模以提供更加丰富和优质的公共产品和服务来吸引和留住流动性税源,此时,则出现 高税负对应着高的公共支出水平!的现象(Bardhan,2002)。当然,在财政竞争过程中,也会出现财政收入竞争和支出竞争同时展开的局面,这就会出现一方面收入竞争使地方政府的竞争 扑向底层!,另一方面支出规模也会持续扩大,特别是在有来自中央的转移支付支持时,支出规模扩张的效应将更显著。

显然,当前在中国的地方政府之间的财政竞争中已不再停留在单纯的税收竞争阶段。王文剑等(2007)的研究表明,东部发达地区财政竞争已经从税收竞争转向了全方位的竞争,一方面通过加大生产性基础设施建设的投入能够迅速改善交通等公共基础设施,吸引资本密集型和劳动密集型企业流入本地区,有利于 招商引资!(张军等,2007)。而在现有地方税税收结构下,基础设施投入的增加还能够为地方直接带来更多的建筑业、房地产业的营业税和土地增值税等地方税收收入,同时能够使本地区土地增值,获得更多的土地出让金。另一方面,东部地区进入产业升级阶段,更加迫切发展高科技型企业,这就需要吸引高科技发展需要的人力资本,而吸引人力资本就需要调整公共支出结构,增加对非生产性的公共品和服务(如教育、农田科技改造、医疗和环境保护等)的投入,通过改善生态、人居环境和支持科技发展,以吸引更多的高科技发展急需的人力资本和高科技流入本地区。尽管中西部地区目前还无法完全效法东部地区的这些做法,且税收竞争依然重要,但通过加大公共支出投入,改善投资环境,也日益得到各个地方政府的重视。可以说,各地区的地方政府尽管由于经济发展水平和产业结构上的差异,财政支出竞争的方式会存在一些地区性差异。但从整体上看,当前各地区的地方政府都已经非常重视财政支出竞争形式,并会因此而推动整体的财政支出规模不断扩大。

根据以上对财政分权体制下地方政府财政竞争行为的分析,本文提出假说1:在日益严重的财政竞争压力下,当财政分权导致地方政府采用财政支出竞争的方式吸引更多的税源时,财政收入分权和支出分权都不可能约束地方政府支出规模,反而会推动政府规模的扩张, 怪兽!理论在中国并不成立。

(二)官员晋升竞争机制下财政支出结构 偏向!对地方政府规模的影响

与其他国家的财政分权不同的是,中国的财政分权伴随着 向上负责!的政治集权体制,地方政府官员的晋升决定于上级政府的考核,而并非取决于辖区内居民的直接选举。为了使考核更加具有可靠的识别性和与中央以经济建设为中心的整体战略相一致,

1102010年第5期员晋升考核机制,使得那些经济发展较快地区的官员能够获得更多的晋升机会。为此,地方政府官员之间围绕经济增长展开了激烈的政绩竞赛,这种 锦标赛式!的竞争对地方政府官员发展本地区经济也产生了很强的激励效果(LiandZhou,2005;周黎安,2004)。值得注意的是,因为官员的任期总是短暂的,一般而言只有4 8年,在如此短暂的时期内快速发展经济, 由于技术和制度等对经济增长的作用都是长期的,最直接有效地促进当地增长的办法就是鼓励资本和劳动密集型产业的发展!(李涛和周业安,2008)。 坚持以发展经济为己任的各地方政府对资本这一流动性较强的稀缺要素具有近乎本能的强烈兴趣!(乔宝云等,2005)。地方政府增加本地区资本积累成为一个必然选择。

为了实现这种劳动密集型特别是资本密集型的经济发展战略,地方政府一方面通过调整地方政策来吸引资本和劳动力的流入,另一方面则非常重视 能够加速当地资本积累的支出项目!(李涛和周业安,2008),各地政府倾向于直接通过公共支出来加快当地的资本积累。在公共支出中,科学、教育、医疗卫生和政府行政消费等非生产性支出都不可能在较短时期内直接增加辖区内的资本积累,相比而言,具有生产性的基础设施建设能够通过投资的乘数效应在较短的时间内成倍地推动资本积累,拉动地区经济快速增长,更何况 显著改善的基础设施本身就是最容易度量的政绩!(张军等,2007)。因此,傅勇和张晏(2007)的研究表明地方政府忽视了短期内对地区经济增长促进效果不明显的科教文卫支出,而加大了生产性基础设施建设,形成了 有偏!的扭曲的财政支出结构。郑磊(2008)则认为在以经济绩效为考核标准的官员晋升机制导致地方政府之间展开标尺竞争,这种竞争和财政分权制度结合起来,共同对地方政府的教育支出比重产生显著的负影响。

通过以上分析,结合中国的实际,本文提出假说2:在中国式官员晋升压力的作用下,地方政府将更加偏向于采用财政支出竞争方式 ,而导致财政支出规模扩张的主要原因应是生产性基础建设方面的财政支出规模的扩张。如果在一定时期内地方政府收入规模是一定的,地方政府还可能会压缩对地区经济增长在短期和长期内没有显著正面影响的非生产性且非福利性公共支出(如政府行政性消费支出)。下面,本文通过构造面板数据模型,对以上假说进行检验,并对结果进行分析和解释。

三、假说的检验

(一)模型的设定和变量的选取、说明及预测

为了验证以上假说,我们设定以下回归分析模型:

GOVit= i+ (1)t+ 1Revit+ 2Edit+ 3Gra-1it+ 4Viit+!it+#it

Consit,Commit,Admiit= i+%(it+)it(2)t+&2Revit+&3Edit+&4Grait+&5Viit+

本文使用的是1996 2005年的省际面板数据,下标i和t分别代表第i个省份和第 ,,。

2010年第5期王文剑 中国的财政分权与地方政府规模及其结构t年, i和% it和(it表示一组控制变量, i、t、t分别为每个省个体效应和时间效应,#it和 it是扰动项。样本包括了30个省、自治区和直辖市 ,下面本文对各个变量进行说明。

Gov:反映地方政府规模,这一变量是因变量。本文使用地方预算内外支出之和与GDP的比值来衡量地方政 …… 此处隐藏：3073字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……