某市工程监理行业发展现状与对策分析论文（33页）(7)

3.3.2制度变迁视角下强制监理制的产生

科斯在其1960年发表的论文《社会成本问题》中，首先运用交易费用对社会经济活动中的制度问题进行了深入的研究。在其看来，任何一项制度的产生，即使在无摩擦成本的极端情况下，也需要仔细地对比其收益与成本，只有当新制度带来的收益超过新制度带来的成本或者旧制度产生的成本高于新制度产生的成本时，制度供给才可能发生；拉坦则形象地把国家比作官僚企业家，并进一步分析了国家在制度变迁中的作用，他认为政界人士存在利益追求，并将其边际成本与收益融入到制度供给的分析框架之中，从而得出判断，当预期收益高于预期成本时，政界企业家将会有充足的动力运用各种政治手段来推动新制度供给。

建设监理制度的产生有其特定的历史条件。监理制度产生初期，正值我国由计划经济体制向市场经济体制转变时期，虽然非公有制经济有了一定的发展，但是政府投资仍然在固定资产投资领域占主导地位。政府主导的固定资产投资在监理制度产生之前往往采用建设指挥部的项目管理模式，产生了很多问题：第一，项目管理机构临时组建，其管理人员大都是临时抽调的政府行政人员，专业性不

足，而且由于还兼任行政工作，不能保证项目管理的专职性；第二，在项目完工后管理机构即宣告解散，项目管理的经验不易积累，还容易导致管理机构人员的短期行为；第三，项目的筹建、建设、管理三位一体，缺乏有效的制约和监督，容易滋生腐败。在这种项目管理模式下，许多政府投资项目无法形成生产能力，质量水平低下，建设工期无法保证、投资费用超支，浪费了很多国家资源。

为了改变这种现状，使项目管理向着社会化和专业化的方向发展，我国引入了建设监理制。由于我国的建设监理制是在政府投资占绝对主导地位的背景下诞生的，注定其与国外的建设监理制度有很大的不同，更多地是管理政府投资的项目。特别是两件重大工程事故的发生，更增强了政府推行监理制度的信心，一件是1996年发生在韩国的三蒲百货坍塌事件，事故造成500多人死亡，1000多人受伤，对我国建设主管部门造成了很大的震动，引起了政府部门对工程质量管理的高度关注，加快了我国建设管理体制改革的步伐，而后在1997年出台的《建筑法》中，将建设监理制作为一项强制性制度全面推行；另一件是，1999年发生的泉州市綦江彩虹桥垮塌事件，事故造成40人死亡，震惊全国，使得工程质量问题再次引起我国政府的高度重视，紧接着，在2000年便颁布了《建设工程质量管理条例》，明确规定了工程监理的质量责任。

监理制度作为一项制度供给，正是政界企业家认为其预期收益很高，可以明显提升我国建设项目管理水平，从而运用各种政治手段，如颁布《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等，为该项制度供给的推动保驾护航。

3.3.3强制监理存在供给过剩

①强制性监理制度的产生背景

如前所述，我国政府推行建设监理制度的一个重要目的，就是在政府投资占绝对主导地位的情况下，提高政府投资项目的工程质量、管理水平以及实现项目的投资效益。在初期确实发挥了巨大的作用，比如推动了我国传统建设指挥部项目管理方式的变革，加快了我国的项目管理与国际惯例的接轨；使得我国建设工程的质量在短期内有了很大的提高，并使工程监理作为一个新兴行业很快得到社会认可；规范了我国的建设市场，在一定程度上抑制了业主和承包商的不规范行为。但随着我国的经济体制由计划经济逐步转变为市场经济，固定资产投资领域已呈百花齐放状态，非公有制投资所占比重越来越大。

②强制性监理的制度供给过剩分析

新制度经济学研究制度供给过程中，认为制度供给存在均衡和非均衡两种状态：在均衡状态，制度的供给和需求相匹配，制度能够满足经济发展的需要；在非均衡状态，制度供给不足（国外学者在对新制度经济学的研究中，一般只涉及到制度供给不足），制度资源不能满足需求或者新制度的形成晚于新制度需求的产生，影响或者约束了社会经济的正常发展。我国有学者认为，除了制度供给不

足外，还存在制度供给过剩。并将制度供给过剩定义为：相对于社会对制度的需求，有些制度是多余的，或者一些过时的、无效的制度仍在发挥着作用，这些过剩的制度供给在一定程度上制约了经济的发展。还有部分学者认为在政府主导型或者强制性的制度变迁中，制度供给过剩的问题显得更为突出。纵观我国工程监理制度的建设过程，完全由政府主导，并将其作为一项强制性制度在全国推行。强制性监理制度在政府投资占主导地位的情况下提出，限于当时的历史条件，制度设计时更多的是根据政府投资项目的需要为其量身打造，并没有考虑不同的投资主体对工程监理服务的不同要求。对于个体、股份制、外商等非公有制经济投资来说，投资人更多关注的是项目的经济效益；而对于政府投资的项目，政府更多关注的是项目的社会效益、建设过程是否公平公正、是否存在腐败等方面。不同投资主体对建设项目的不同利益要求，决定了建设项目不同的组织实施方式，进而决定了其对监理服务在范围、内容等方面的个性化需求。

建设监理制度建立初期的构想是，帮助政府对建筑市场进行有效的监管、对政府主导的投资项目进行更好的控制。《建筑法》本已对实施强制监理的范围规定的相当广泛，然而各级政府又在原有规定的基础上对本地实施强制监理的范围进行了扩充，使得很多私营个体经济投资的项目也被纳入实施强制监理的范围。这种强制监理的实施，已经与目前非公有制经济投资占主导地位的情形不相适应，因其已不能满足非公有制经济投资主体对监理服务的个性化需求。强制监理的范围规定已经属于制度供给过剩，其势必会影响社会经济的正常发展，使得社会的交易费用不断上升，如监理市场上各种不规范行为的屡禁不止；业主对监理的不信任，使得许多监理有职无权；监理从业人员素质的整体下降，使得整个行业社会地位不容乐观等。

3.3.4强制监理的弊端

不可否认，建设监理制度在提出之初，确实对工程监理行业的快速发展产生了巨大的作用，但时至今日，由于实施强制监理的范围过宽过广，强制监理已作为一项供给过剩的制度而存在，对监理行业的发展产生了很大的负面影响。

首先，强制监理使得市场出现了对监理业务的虚假需求，许多业主聘请监理不是出于自己的主观意愿，而是政府要求其所为。所以业主对监理能发挥多大的作用报以无所谓的态度，选择监理唯一的目的就是帮助其应付建设主管部门的检查。选择监理的标准也不是监理企业服务质量的好坏，而是监理费用报价的高低，价低者得使得监理企业收费难以增长，总是在低层次上徘徊，不利于监理企业的发展；

其次，强制监理的实施弱化了市场的作用，也降低了监理企业创造市场的能力。由于工程监理行业的发展在一定程度上是靠政府推动的，市场优胜劣汰的功能不能得到充分的发挥，行业内层次分明的竞争平台并没有形成，监理企业仍在