行政法制监督问题研究(3)

３、事前监督、事中监督和事后监督。

这是根据监督主体进行监督的时间所做的分类。事前监督，是指在行政事务或行政行为开始实施以前进行的监督，例如权力机关对政府预算的审查和批准就是典型的事前监督。事中监督，是指某一行政行为的作出需要经历～个过程，在这个过程当中对该行为进行的监督，或者某一行政事务具有连续性或继续性，在其连续或继续期间所进行的监督，例如审计机关对正在实施的公共开支项目的监督，再如党委巡视组根据有关规定列席政府或政府部门的决策会议等。事后监督，是指行政行为已经作出或者行政事务已经结束后进行的监督，例如权力机关对报送备案的法规规章进行审查，人民法院对具体行政行为的司法审查、复议机关的复议审查等。

４、对抽象行政行为的监督、对具体行政行为的监督和对非行政行为的监督。

这是根据被监督行为的性质所做的分类。对抽象行政行为的监督，是指对行政机关制定的行政法规、部门规章、地方性规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的监督。对具体行政行为的监督，是指对行政机关实施的针对特定对象（人和事）并影响其权利义务的行为进行的监督。对非行政行为的监督，是指对行政机关及其工作人员非属于行使职权或履行职务的行为实施的监督，例如对公务员业外活动的监督等。

５、合法性监督、合理性监督和合目的性监督。

这是根据监督行政行为时所依据的判断标准的不同所做的分类。合法性监督，是指仅以明确的法律规定为标准判断行政行为是否适当的监督。合理性监督，是指以公序良俗和正常情理为标准判断行政行为是否适当的监督，例如人民法院审查行政处罚

行为时对处于法定幅度范围内的罚款数额的合理性审查。合目的性监督，是指以特定目的为标准判断行政行为适当与否的监督。

６、对人监督和对组织监督。

这是根据监督客体是行政公务人员还是行政组织所做的分类。对人监督，是指对国家行政公务员或者其他行政工作人员进行的监督，例如国家权力机关对行政官员的罢免，审计机关对行政官员的任期审计和离任审计，行政主体对其公务员的监督等。对组织监督，是指对行政机关、其他行政组织或被授权从事行政活动的社会组织进行的监督，如人大昕取和审查政府工作报告，上级监察机关审查下级监察机关的监察决定等。

二、行政法制监督的功能及其法理基础

（一）功能

行政法制监督的功能在于：根据宪法、法律关于对行政权进行监督的主体、客体、内容、标准、方式和程序的明文规定，完善和强化对行政主体及其工作人员的监督和制约，从而防止滥用权力、以权谋私和权力异化，有力保证政府职能的实现，保证国家机器正常、协调和高效运转，实现行政管理的科学化、法制化和民主化，实现、维护、发展好社会公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益。

（二）法理基础

对行政权之所以需要进行监督和制约，或者说行政法制监督之所以能够实现上述功能，乃是基于以下理由。

１、权力需要监督是被中外历史反复证明了的真理。

权力是人类进入文明发展历史以来重要的社会现象。关于权力的性质、起源等问题，古今中外的哲学家、政治家、法学家们见智见仁、莫衷一是。笔者认为，权力是主体基于特定的资源和优势而支配或者影响他人为或者不为某些行为的能力；公权力则是为管理公共事务面设定的凌驾于社会个体之上的权力。大连海事大学教授杜力夫先生在其著作《权力监督与制约研究》中，曾从不同视角对权力进行深入分析。根据杜力夫先生的理论，笔者认为对于公权力可以做这样的分类“１（见下页图示）。

杜力夫先生认为，从政治视角来看，国家权力“是一个不依赖任何现有法律或‘法统’的强制性力量，军队是它的主要成分，武装夺取是获得它的途径，它是阶级斗争的胜者一方的战利品，是实现阶级统治的有力工具。它的权威性、强制性和普遍有效

【ｌ】杜力夫．权力监督与制约研究嗍，长春：吉林人民出版社，２００４：２１—５６．

性是不容置疑的”。从法律规范的视角来看，“国家权力是宪法和法律的作品，基予人民的同意，是人民共同意志的产物”，“与自然权利、社会契约和人民主权的理论相联系”。而“美国建国的政治实践强化了人们对于国家权力法律属性的理解：国家机关是以宪法和法律设立的，是公民依法选举产生的，它来源于公民权利，要受到宪法和法律的限制和规范，它的使命是保护公民权利，尤其是公民的财产权”“３。

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图示：公权力的分类

笔者认为，杜力夫先生关于政治视角国家权力的论述，是对国家权力的产生、获取以及本质的实然性描述；关于法律规范视角国家权力的论述，则反映了人们对于国家权力的应然性要求。许多国家的政治实践已经表明，这种应然性要求并不是一种不可企及的幻想，而是完全能够变成现实的蓝图。一个阶级固然能够通过暴力夺取政权，但它依凭的又显然不仅仅是暴力，还有暴力背后的人民共同意志的支持，甚至后者才是更为本质的力量，否则就不能解释为什么拥有更加强大的合法国家暴力的统治阶级会丢掉政权。一个阶级可以凭借暴力夺取政权，却绝不可以单纯凭借暴力维持政权。因此，尤其在当代中国，从法律规范视角去看待和研究国家权力，似乎有着更为正当、更为现实也更为迫切的必要。

中外自古以来的社会政治历史已经反复不断地证明，本应体现公共意志、维护公共利益的公共权力，在不受监督制约的时候，总会偏离自己应然的运行轨道而走向反面，成为权力执掌者谋取私利、损害公益的手段。正如法国著名思想家孟德斯鸠断言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。¨４英国阿克顿勋爵也说：“权力容易使人腐败，绝对［１】杜力夫．权力监督与制约研究【Ｍ】．长春：吉林人民出版社，２００４：１０．

【２】【法】盂德斯鸠．论法的精神（上册）ｐ川．张雁深译．北京：商务印书馆’２００４：１８４．

的权力绝对会使人腐败。”“１而权力之所以容易被滥用，则必须从权力执掌者即人本身的属性和权力的属性中去寻找答案。

就人的属性来看，恩格斯早就在在《反杜林论》中指出：“人来源于动物界这二事实已经决定人永远不能完全摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱得多些或少些，在于兽性或人性的程度上的差异”啕，实际上肯定了人的自利本性。任何个体的任何行为的出发点都是自身效用（包括物质利益与精神利益）最大化，这就是人的个体理性。个体理性决定了人们在采取行动时，总是根据自己对某种事物的需求程度、对自己能力的判断和环境条件的限制进行综合平衡，只有认为利大于弊时才会实施行动。趋利避害不仅是动物的本能，也是具有理性的人的本能，只不过理性使人能够在更为广阔的空间跨度和更大的时间范围内把握自己的最大效用。同时人又是社会性动物，总是存在于特定的组织、社会与国家之中，具有社会理性及一定的价值追求。社会理性使人能够通过有效的组织，将分散的个体力量整合为远远超过个体力量简单加总的集体力量，从而在整体意义上实现更大的效用。处于社会群体中的每个正常人都具有充分的个体理性，但并非每个正常人都具有充分的集体理性，只有那些通过设计社会规则来调整社会关系、组织集体行动来整合人们的力量、执掌公共权力从事和承担社会事务管理的个体才具有比饺充分的集体理性。由于这些人又同样具有个体理性，也有利己或善内恶外的自然动机 …… 此处隐藏：3192字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……