行政法制监督问题研究(2)

许多学者使用“行政监督”来概括对行政权的监督制约，２００４年３月国务院印发的《全面推进依法行政实旌纲要》，也采纳了“行政监督”这一概念。但综观学术界对行政监督的种种定义，它实际上被从两类迥异的意义上使用着。一类是将“行政”用于修饰或限定监督的主体，即认为由行政主体实施的监督都是行政监督。如“行政监督是指拥有行政监督权的行政主体对内部行政相对人和外部行政相对人依法实施的监督检查行为“”；“行政监督是指拥有行政监督权的行政主体对内部行政相对人和外部行政相对人依法实施的监督检查行为”“。另一类是将“行政”用于修饰或限定监督的客体，即认为对行政主体（行政权）实施的监督都是行政监督。如“行政监督主要是指国家机关、社会团体（包括政党）或个人对国家行政机关及其公务人员所进行的约束、检查、督促，其目的是为了使行政机关及其公务人员的政务活动合法合理，增强行政领导的公仆意识，防止他们滥用职权，从而保证行政机关正常地履行职责，提高行政效能”…；“行政监督，是党、国家机关和人民群众对行政机关及国家公务员在行政管理中遵纪守法情况的监察和督导活动”嘲。也有人认为上述两类定义可以分别被看作是对行政监督这一概念从广、狭两个层次上所下的定义。还有的学者显然意识到了“行政监督”概念的不严密性，试图用“监督行政行为”或“监督行政”来概

【１】刘志坚．对行政与行政法概念的创新阐释ｍ．科学 经济 社会．２００５，（Ｉ）：８９．

【２１刘恚坚、攫雁蕾－行政法与行政诉讼法Ｏ吗．北京：人民法院出版扯，２００３：２，６１．

【３】陈国庆、聂文俊．喀论我田的行政监督制度们．长春师范学院学报．２００５，（４）：４．

ｆ４】朱菁菁＿高效运作行政监督体制的建立与完善ｐ】．长沙铁道学院学报．２００４，（４）：１９

【５】郭桂玲．深化我国行政监督体制改革的若干思考田．中州学刊．２００４，（６）：２０．

括行政权监督制约问题，如“监督行政行为是指有权的国家权力机关、行政机关、司法机关依照法定的职权、范围和程序对行政主体及国家公务员是否依法行政进彳亍监督的活动““，“监督行政，是指有权的国家机关依法对国家行政主体及其执行国家公务的工作人员是否依法行政进行监督的法律行为或者法律铝４度”。１。

笔者认为，从概念的逻辑结构和语法分析的角度来看，“行政监督”本身是一个会引起歧义的概念，因为它不是一个单词，而是一个复合词组。如果将它看作是主谓结构，就应当给它下前述第一类定义；如果将它看作是偏正结构，就可以给它下前述第二类定义。习惯上，我们将类似概念都理解为主谓结构。正如我们可以将法律解释从解释主体或解释权力的性质的角度划分为立法解释、行政解释和司法解释一样，对于法律意义上的“监督”，我们似乎也应当从监督主体或监督权力的性质的角度划分为立法（权力）监督、行政监督和司法监督，因此，用“行政监督”来概括行政主体实施的监督，比用之概括对行政主体的监督更自然、更妥贴。根据概念定义的基本要求，一个概念广义定义的外延应该能够包含其狭义定义的外延，“行政监督”的上述两类定义的外延是交叉关系而不是包含关系，所以认为对“行政监督”可从广、狭两层含义上理解的说法也是不合逻辑的。鉴于对行政权监督制约已经形成一个要素诸多、内容庞杂的制度系统，用“行为”对其进行概括，显然失之于窄，所以使用“监督行政行为”的概念也是欠妥的。至于“监督行政”，由于它是一个动宾结构词组，本身缺乏主词，更不能概括对行政权监督制约问题的丰富内涵。

值得关注的是，有不少学者开始使用“行政法制监督”来概括对行政权的监督制约问题。笔者认为，在全面推进依法行政、努力建设法治政府的今天，无论是实施行政，还是监督行政，都不能不以法律和制度作为我们的基本依托、主要手段和行为准则。“行政法制监督”比较全面面准确地概括和揭示了监督制约行政权闻题的诸多关键要素，特别是其中的法律要素，所以应当成为我们的理想选择。鉴于此，笔者将“行政法制监督”与“对行政（或行政权）的监督”作为等同概念使用，并试对其作如下定义：行政法制监督是指执政党、国家机关、社会团体（包括参政党）、其他社会组织以及自然人依照宪法和法律对公共行政主体及其工作人员的行政行为和与行政相关的其他行为进行的监视、检查、交涉、督促、纠正和制裁活动。

（二）特征

第一，行政法制监督的主体（谁监督）是执政党、国家机关、社会团体（包括参

【１】罗囊才主编．行政法学嗍．北京：中国政法大学出版社，１９９９：３０８．

【２】刘志坚、程雁雷．行政法与行政诉讼法Ｄ“１．北京：人民法院出版社，２００３：２６２．

政党）、其他社会组织以及自然人。显然，这样的主体范围是开性的，只要是指向行政主体及其工作人员的监督，都被纳入了行政法制监督范畴。尽管有论者认为非国家机关的社会组织和公民个人的监督对行政主体一般不直接发生法律效力，不应认为是行政法制监督，但笔者认为，非国家机关主体往往可以成为国家机关主体监督活动的发动者，前后两类主体在监督的客体、对象、实施监督的目的以及监督结果方面具有同质性，应当一并进行研究。

第二，行政法制监督的客体（监督谁）是公共行政主体及其工作人员。之所以将对象扩大为“公共行政”而非“国家行政”主体，是因为随着我国政府职能的不断转换，原来属于国家行政主体的某些组织、管理和服务职能，已经依法交由非国家机关的社会组织（例如各种行业协会等）行使。当然，公共行政的主体还是国家行政。

第三，行政法制监督的依据（依据什么监督）是宪法和法律的规定。首先，上述任何一个主体有没有权力对特定的行政主体进行监督、能不能有效地启动监督程序，必须有明确的法律规定为依据；其次，进行监督时对监督客体的行为是合法、是否合理要作出评判，也必须以明确的法律规定作为标准。

第四，行政法制监督的内容（监督什么或从哪些方面进行监督）是行政主体及其工作人员的行政行为和与行政相关的其他行为。大多数论者认为行政法制监督的内容仅仅是行政主体及其工作人员的行政行为，但笔者认为，这样的内容显然失之于窄。无论从学术角度进行应然性分析，还是从现有的法律规定或者监督工作的实践来看，行政主体及其工作人员与行政相关的许多非行政行为都应当也已经纳入行政法制监督范围。例如，审计监督的重点内容之一是行政主体公用经费的收支情况，这些情况显然大多不属于行政行为。再如，《公务员法》规定，公务员不得有“散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动”、“组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工”、“参与或者支持色情、吸毒、赌搏、迷信等活动”、“违反职业道德、社会公德”等行为，这些行为显然也不是公务员的行政行为，但必须纳入行政法制监督范围。

第五，行政法制监督的途径和方式（怎样监督）包括监视、检查、交涉、督促、纠正和制裁等活动。它们的大致含义，监视是对行为进行同步观察和监控；检查是对行为进行事后检验和查看；交涉是行政相对人通过陈述申辩等方式对行政行为的约束和纠偏；督促是对怠于履责或改错的行政主体进行督导和催促；纠正是对错误违法的行政行为进行撤销或者变更；制裁是对实施了错误违法行为的行政主体及其工作人员

给予的不利于其权益的处理措施。

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