_里斯本条约_与欧盟共同外交与安全政策

《里斯本条约》金　　内容提要:《里斯本条约》对欧盟对外关系领域进行了一系列重大改革,包括设立欧盟常任主席、合并原高级代表与欧盟对外关系专员职位、设置欧洲对外关系行动署、扩大有效多数表决机制的使用范围等,其改革的一个重要目的是提高联盟对外政策的连续性、有效性和一致性,提升欧盟的国际行为体角色。上述改革被普遍乐观地认为会加强欧盟用一个声音说话的能力。但是由于改革并没有改变欧盟对外关系领域内共同外交与安全政策支柱体系下独特的决策特征,加上《里斯本条约》中相关的制度革新仍然具有相当程度的模糊性,因此改革在短时间内会加剧欧盟共同外交与安全政策领域内的期待—能力差距。

关键词:《里斯本条约》对外关系共同外交与安全政策实施困境

2007年12月13日,欧盟成员国首脑在葡萄牙首都里斯本签署了欧盟新条约———《里斯本条约》,取代已经宣告失败的《欧盟宪法条约》。《里斯本条约》基本保留了宪法条约对欧盟体制所进行的各项改革,目前已进入批准阶段,计划于2009年生效。《里斯本条约》对欧盟对外关系领域所进行的各项改革虽然没有从根本上改变共同外交与安全政策(CommonForeignandSecurityPolicy,以下简称CFSP)的政府间性质,但仍被寄予了厚望,被认为必将加强欧盟在世界舞台上用一个声音说话的能力。本文将重点阐述《里斯本条约》对共同外交与安全政策进行的制度改革,分析其产生的影响,探讨条约本身存在的漏洞所带来的操作性问题。

一《里斯本条约》与CFSP的机构调整

《里斯本条约》对共同外交与安全政策进行了一系列制度革新和调整,目的是使欧盟能够有效解决扩大的欧盟在CFSP领域所面临的问题,地面对21世纪的外交与安全挑战。《括:欧洲理事会常任主席职位的设立(onService,以下简称、①的设立。一致,从而提高共同外交与安全政策的灵活性。

(一)欧洲理事会常任主席制度的确立

《里斯本条约》没有改变欧洲理事会在CFSP政策领域中指导者、决策者和最后裁决者的角色。条约有关CFSP的第13条规定:“欧洲理事会应该确定欧盟的战略利益和战略目标,并为CFSP制订指导性原则。针对欧盟CFSP以及联盟对外行动的其他领域,欧洲理事会按照欧盟的战略利益、战略目标作出欧盟决议。”“欧洲理事会应该确定CFSP的总方针,包括具有防务含义的事务。”第17条规定:“当部长理事会中就有效多数表决机制(qualifiedmajorityvoting,以下简称QMV)的使用问题发生争议时,欧洲理事会拥有最终的裁决权”。其最大的制度改革表现在欧洲理事会常任主席制度的确立。迄今为止,欧洲理事会由欧盟轮值主席国主持,轮值期为6个月。由于轮值主席国主持有关会议,拥有动议权和负责政策实施的权力,它在确定联盟共同外交与安全政策的议程和优先次序中拥有独一无二的有利地位,因此各轮值主席国都尽力使本国的优先外交议程排入欧盟的议程中,并试图影响共同外交与安全政策朝着有利于自己的方向发展。事实证明,“轮值主席国是有关共同立场和联合行动的大多数倡议的来

②源。”虽然轮值主席制度为每一个成员国在CFSP领域发挥影响提供了机会,但是由于成员国在外交能力上的差异,当欧盟中的小国担任轮值主席国时,联盟外

①虽然仍然沿用高级代表的称呼,但由于是原高级代表和欧盟委员会对外关系专员两个职位的合并,并赋予其更广泛的职能,因此可以视之为重要的机构革新。

②参见陈志敏、古斯塔夫 盖拉茨:《欧洲联盟对外政策一体化———不可能的使命?》,北京:时事出版社2003年版,第198页。

交的可信度大打折扣,①据此,理事会轮值主席制度一直被认为是造成联盟对外政策缺乏连贯性和一致性的重要制度性原因,欧盟东扩导致小国数目的增加将使上述问题更为突出。

鉴于此,《里斯本条约》第9B条规定:“欧洲理事会应该以有效多数表决机制选举其主席,任期两年半,可连任一届”;“盟内部的凝聚力和共识,。会根本解决CFSP,“欧”,②这种重要性在该领域将有同任主席制度的实施而提高,这也是大国要求改革轮值主席制度的初衷。《里斯本条约》第9B条还规定:“欧洲理事会主席应在涉及联盟CFSP的问题上,在他的层级,以这个身份担任联盟的对外代表”,同时规定:“欧洲理事会主席不能在国内任职”。“虽然英国对常任理事会主席制度的支持意在突显理事会的地位,表明欧盟仍然是一个主权国家的联盟而不是一个正在形成的联邦或超级大国”,③但是,独立于各成员国的欧洲理事会主席职位的设立,在某种意义上使理事会主席成为欧盟元首,对外代表欧盟,这在客观上将增加第三方对欧盟作为一个“外交政策整体”的印象(image),为保障欧盟政策连续、一致,提高欧盟在国际舞台上的可信度提供了制度基础。因此轮值主席制度的改革,被认为是欧盟

④制度改革中唯一重大的改革措施。

(二)欧盟外交与安全政策高级代表的设立

《里斯本条约》对CFSP的另外一项革新是外交与安全政策高级代表的设立。虽然沿用了高级代表的称呼,但是新职位的名称不再是CFSP高级代表,而是范畴更为广泛的欧盟外交与安全政策代表,一定程度上可以管辖原属于委员会职能的对外关系事务。根据条约第9E条的规定:“欧洲理事会依据有效多数

FraserCameron,TheForeignandSecurityPolicyoftheEuropeanUnion,EnglandSheffieldAcademicPressLtd.,1999,p.99.

②“TheEU’sConstitutionalTreaty”,http://hei.unige.ch/～baldwin/PapersBooks/BW/Updates/Con2stitutional_Treaty_BaldwinWyplosz_posted.pdf.

③UlrikeGuerotetal.,“France,GermanyandtheUKintheConvention:CommonInterestsorPullinginDifferentDirections?”,EPINWorkingPaper,No.7,July2003.

④“TheEU’sConstitutionalTreaty”.①

原则,在得到委员会主席同意的情况下,任命联盟的高级代表。”“高级代表应该主持外长理事会”,“高级代表应该成为委员会副主席之一。其在欧洲委员会中应负责处理对外关系,协调联盟对外活动的其他方面。”有关高级代表的上述规定,结束了轮值主席制度在对外关系领域内的存在。虽然从形式上看,高级代表似乎是原高级代表以及欧盟委员会对外关系专员(opeanCommission2nalCommissioner)两个职位的合并,,无,最多是发挥协调职能、职能的简单相加。与,条约赋予欧盟外交与安全政策高级代表以核心角色。,从而提高欧盟外交政策的一致性以及欧盟在国际舞台上的形象。高级代表的双重身份在一定程度上能够克服欧盟内部固有的超国家和政府间力量之间的冲突问题,为综合利用欧盟外交政策工具,实现外交政策目标提供制度保证。

《里斯本条约》还规定高级代表在外交政策领域拥有动议权,这对于CFSP的超国家化发展具有重大意义:“任何成员国、高级代表、或受到委员会支持下的部长可以向部长理事会提出与CFSP相关的问题,并向其提出动议或建议。”上述规定使得高级代表分享了原本属于成员国和委员会共享的动议权,此项规定是外交政策领域内重大的制度革新。目前,外交政策领域内很多的政策动议

①被一些成员国非公开地压制,因为他们不愿意在公开场合下说“不”。与轮值

主席国作为主要的政策动议主体相比,高级代表的动议能超越一国利益的藩篱,更多地站在欧盟的立场上,代表整个联盟的利益。除此之外,高级代表的建议还可以扩大使用QMV机制。条约第17条规定:“当理事会在高级代表建议下采取行动时,可以使用QMV机制。”由此可见,虽然全体一致原则仍然是CFSP领域的一般性原则,但是认为欧盟CFSP仍然完全掌握在成员国手中的理论已经丧失制度依据,CFSP的超国家特性显著增强。 …… 此处隐藏：3443字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……