地方政府投融资平台运行风险及其化解——以偿债风险为中心(2)

地方政府融资

一半多的额度。而对于各地发行的城投债、以及发放给城投公司的银行信贷，虽然没有准确数据，但是据不完全统计，目前地方政府利用企业债、中期短期融资权以及各种“银信证”产品获得的资票据、

金规模，在2009年第一季度就已经高达5000亿元2009）；另外，央行也于2009年7月左右（刘元春，初宣布，6月份人民币贷款增加1.53万亿元，2009年上半年新增信贷高达7.37万亿元，超过历史上任何一年的投放总量。由此可以推断，以上两大渠道的融资额已经形成了较大规模，地方债务负担正在不断加重。

2.债券融资平均利率R。融资利率反映了融资成本，利率越高，偿债风险也就越大。由于地方债券的利率处于较低水平，且地方债占全部债务融资总额的比例较低，因而利率风险主要体现在城投债和商业银行贷款上。为了使城投债在市场上具有吸引力，与当前其它债券品种比较，各地城投债的利率都定得相对较高，比相同期限的定期存款利率高3个百分点左右，这无疑会增加利息负担、扩大利率风险。

3.盈利性项目投资比例s。当前地方政府的投资行为是“促进增长”与“保障民生”双重导向，前者偏向盈利性项目，而后者偏向非盈利的公益性项目。由于国务院已经明确规定了2000亿元地方债的主要使用范围，而财政部又配套下发了2009年地方政府债券资金项目安排管理办法，因此地方债券资金的投向将限定在非盈利性项目；而对于城投债和信贷资金，地方则有更大的自主支配权，更倾向于投入能直接带来经济效益和促进经济增长的盈利性项目。尽管这种投资行为倾向或许不利于直接改善民生，但是对降低地方债务偿还风险却是有利的。

4.盈利性投资项目的平均收益率r。债务资金的投资收益是偿还债务本息的主要资金来源之一，除了各种公益性的民生工程外，近期地方政府的投资重点集中在公路、地铁、铁路、港口、机场等基础设施，但是目前这些项目的收益状况并不乐观。从公路看，燃油税改革取消了多种公路收费项目，各地的二级公路收费也正在陆续取消，只有高速公路

还保留了收费权；再从地铁看，城市地铁亏损现象仍较为普遍，其中北京地铁长期处于亏损状态，上海地铁除了1号线外其它都是亏损，而广州地铁前两年才刚刚实现收支平衡；至于铁路，有关研究表明，中国铁路目前的赢利水平仅为千分之三2008）。投资项目效（AndrewTipping&JustinZubrod，

益较差无疑给未来地方债务恶化埋下了伏笔。

5.债务资金被截留、挤占、挪用或贪污的比例w。长期以来，资金被截留、挤占、挪用、贪污始终是我国政府性资金使用过程中存在的“顽疾”，而财务管监督机制不完善是引发这种现象的理制度不健全、

主要原因。2009年政府投资力度大、新上项目多，部分人将会乘机利用扩大公共投资的机会为单位和个人谋取私利；此外，各种劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”也容易在这种环境中上马。因此，以往债务资金被“雁过拔毛”和违规使用的现象很有可能重演。

其次，分析影响风险的外生变量，它们由外部经济环境决定并对投融资运行风险产生间接影响。

一是地方政府原有债务存量L。我国地方政府债务构成复杂且缺乏透明度，债务规模难以准确把握，但从一些研究机构的统计来看，当前我国地方债务的规模已经较大、债务负担较重。例如据财政部财政科学研究所估计，目前我国地方债务总额在4万亿元以上，约相当于2008年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。此外，对某些省份的典型调查也表明了当前地方政府债务规模已经超过了地方财政的承受能力。可见，目前的债务地方政府投融资平台是在债务负担已经较重、风险已经较高的条件下搭建的，这种债台高筑的行为必然导致偿债风险的持续累积和扩大化。二是其（税收和各种非税它外生经济因素。由于财政收入

收入）也是偿债资金的重要组成部分，而财政收入增长又与经济增长密切相关，因此影响财政收入和经济增长的各种因素，如投资乘数、税率、消费、出口等也都会对偿债风险产生影响。

（三）小结：地方偿债风险的特征

地方政府投融资平台的建设与运行，其意义不仅仅是投融资行为本身，更在于对整个国民经济发

地方财政研究/2010.4/第4期

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展所带来的影响。当我们扩大视野，从投融资全过程乃至整个经济系统的角度来观察地方偿债风险时，可以发现其呈现出以下几个显著特征：

1.风险具有较强的潜伏性和隐蔽性。从债务期而城投债和银行贷款的期限看，地方债券为3年，就短期而言，地方并不会过多地感限则更长。因此，

受到偿债压力，容易被人忽略，然而实际上风险却在潜滋暗长并可能在今后特定条件下突然爆发。

2.风险取决于内生与外生双重因素。前文已经说明了偿债风险既来自于投融资行为本身，也与整在内个外部经济环境息息相关。从实际情况分析，生因素中，债务融资额与投资收益率是最主要的风险影响因子，不顾自身财力状况过度举债的行为是诱发风险的直接源头，而投资收益率的高低则直接关系未来的偿债能力；另外，外部经济环境因素也不容忽视，作为偿债资金重要组成部分的财政收入增量很大程度上取决于经济基本面的发展状况，而后者又和消费、出口、乘数效应等因素相关。

3.财政风险、金融风险与经济风险相互传导与转化。在地方政府投融资平台中，地方政府、城市投融资公司与商业银行通过各种经济与法律关系紧密“捆绑”在一起，构成了利益共同体，一荣俱荣、一损俱损。根据哈纳·波拉科瓦的“财政风险矩阵”，政府债务分为直接负债与或有负债两类（PolackovaHana，1998），城投债与银行贷款在当前是政府的或有负债，而一旦城市投融资公司无法支付到期城投债或贷款的本息，地方政府将承担最终偿付义务，政府的或有负债将转变成直接负债，同时公司债务风险演变为了财政风险；而政府如果由于财政困难不能履行偿债义务，那么财政风险又将传导到银行，并引发金融风险；随着整个投融资平台的崩溃，以偿债危机为导火线的财政危机和金融危机必将扩散为全面的经济危机。

监控与应对机制，为此提出如下对策措施建议。

（一）建立地方债务总量控制机制，抑制地方债务规模过度膨胀趋势

要对债务总量进行控制，首先必须提高债务信各息的透明度，而当前我国地方债务的构成复杂、类隐性债务与或有债务大量存在，难以对地方政府的信用状况作出准确判断。为此，应当以公开发行地方政府债券为契机，提高地方政府举债行为和债务信息的透明度，逐步消除各种变相债务融资措施，引导各类政府性债务的“显性化”；同时建立健全地方政府的财务报告制度，以便在此基础上摸清地方政府的债务总量和结构，从而加强对地方债务规模的有效控制与管理，防止债务膨胀趋势进一步恶化。

（二）改善和创新经营方式，提高盈利性投资项目的收益率

由于当前有相当大的一部分投资项目属于公益性工程，虽然有较显著的社会效益，但是却不能直接带来投资回报，因此提高投资收益的任务就主应当通过改善要落在盈利性投资项目身上。为此，

创新经营模式等途径尽可能提高这些项管理方法、

目的收益率。以地铁建设为例，我们完全可以借鉴香港的经验，对票价进行动态调整、增加营运收入，同时大力挖掘广告、商贸、通讯等方面的地铁资源性开发收益，并在此基础上探索适合各地情况的新型的地铁赢利经营模式。

（三）严格规定并细化债务资金的使用范围，并加强对资金使用过程的 …… 此处隐藏：2677字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……