地方政府投融资平台运行风险及其化解——以偿债风险为中心

地方政府融资

地方政府投融资平台运行

风险及其化解

———以偿债风险为中心

潘文轩

（财政部财政科学研究所，北京100142）

内容提要：搭建地方政府投融资平台是当前应对国际金融危机和地方财政压力的重要措施。然而作为一种临时性的救市举措，地方政府投融资平台的构建具有非规范性特征，在实际运行过程中存在着很多弊端，隐藏着以债务偿还风险为中心的一系列财政、金融与经济风险。因此，当前应该未雨绸缪，以化解地方债务偿还风险为重点，及时建立并完善地方政府投融资平台运行的风险监控与应对机制，优化地方政府的投融资行为，促进国民经济的又好又快发展。

关键词：地方政府中图分类号：F812.5

投融资平台

债务风险

影响因素矩阵

文献标志码：A

文章编号：1672-9544（2010）04-0004-05

投融资平台的良性运作，使国民经济实现平稳、可持续发展。

构建地方政府投融资平台，既是当前地方政府应对国际金融危机的一项举措，同时也是面对地方财政压力的一种选择。地方政府投融资平台的建设和运作，不仅关系到当前经济刺激计划的实施，也关系到地方乃至整个国民经济的中长期发展，因而该问题已经成为经济界关注的一个焦点，值得我们深入探讨。由于当前地方政府投融资平台的构建与创新是应对经济困难所采取的临时性救市举措，很多投融资行为具有不同程度的非规范性，因此在制度环境缺失以及经济发展不确定性因素较多的情况下，会带来一定的风险，这是本文将从我需要引起我们警惕的一个方面。因此，

国地方政府投融资平台运行的经济背景、基本模式及其特点出发，通过理论分析与现实考察，揭示当前投融资行为模式中潜在的以地方债务偿还风金融与经济风险，并提出险为中心的一系列财政、

防范与化解风险的对策措施，以期促进地方政府

一、地方政府投融资平台运行概况：背景、模式与特点

（一）金融危机与财政压力催生地方政府投融资平台

扩大内需是当前应对国际金融危机的根本举措，为此，中央政府已经推出了总额达4万亿元的两年投资计划，而在中央4万亿元刺激计划的资金构成中，有2.82万亿元需要由地方政府和社会资金各地方政府也相继推出了各自的投资配套。另外，

计划，到2009年年初，各省出台的总计划投资金额经济刺激计划的实际已经达到了22万亿元。因此，

效果如何，在很大程度上取决于地方政府资金的跟进与落实。然而，最考验地方经济刺激方案可行性的问题在于收入缩减与开支扩大所带来的矛盾：从

4

地方财政研究/2010.4/第4期

地方政府融资

收入方面看，自2008年下半年以来，受国际金融危机和国内经济周期的双重影响，地方税收收入增幅趋于下降，而作为地方主要财力支柱的土地出让收入更是急剧下滑，同时，中央财政转移支付也因中央本级收入增长减缓而出现困难；再从支出方面看，巨额的经济刺激计划要求地方政府通过扩张支出来拉动投资与消费需求，各地政府为刺激经济增地方长，纷纷展开了大规模的投资。在这种情况下，政府为实施经济刺激计划而提供充足财力支持的难度在不断加大。各级地方政府为了满足融资需扩大投资能力，开始通过搭建投融资平台、创新求、

投融资模式来筹集建设资金。

（二）“地方债、城投债、银行信贷”三位一体的融资模式及其特点

为了弥补地方政府的配套资金缺口，国务院在2009年3月份同意由财政部代理发行2000亿元地方政府债券，不过，这对于本轮投资的巨大资金需求而言只是杯水车薪，因此，地方政府开始通过创新地方投融资模式的途径来筹集资金。当前地方政府正在搭建的新型融资平台，实际上就是不直接由政府举债，而是借助政府全资拥有的城市投融资公司来打造一个大规模的融资平台，从市场上多渠道地筹集并整合资金，以破解资本金和其它配套资金不足的难题。其主要运作流程是：先由地方政府通土地划拨、股权投资等方式出资设立过财政拨款、

城市投融资公司，这些公司尽管作为商业实体运行，但实际上从属于地方政府；然后由这些公司发行带有准市政债特色的“城投债”（包括中长期票企业债等）来募集资金，城投债中的很大一部分据、

被商业银行认购；此外，地方政府再通过城市投融资公司间接地向商业银行申请贷款，而政府则以“信用安慰函”等手段为贷款提供变相担保。由此，地方政府通过财政部代发的地方债、其下属投融资公司发行的城投债、以及商业银行发放的贷款，构建起了一个巨大的地方政府融资平台，形成了“地方债、城投债、银行信贷”三位一体的融资格局；在城市投融资公司与商业银这个平台中，地方政府、行通过股权、债权、担保等各种经济与法律关系，形成了利益共同体（见图1）。

注：①表示商业银行认购城投债；②表示商业银行向城市投融资公司发放贷款；③表示地方政府为银行贷款提供变相担保；④表示商业银行认购地方债。

图1

地方政府“三位一体”的融资模式

（三）“促进增长”与“保障民生”双重导向的投资模式及其特点

在中央政府提出2009年经济增长“保八”目标后，各地方政府提出的保增长目标更是轮番升级。各地政府为实现经济增长目标，展开了大规模的投资，铁路、公路、机场等基础设施纷纷上马，新一轮与1998年亚洲金融危的投资热潮开始兴起。然而，

机后实施的积极财政政策相比，当前新一轮的积极财政政策更加以人为本、注重“民生导向”，其基本特征是在保增长的同时，坚持把改善民生作为经济工作的出发点和落脚点，把促进增长与改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展的成果。在中央四万亿投资投向构成中，很大一部分属于民生2000亿元地方债的使用也被限定在中工程；另外，

央投资地方配套的公益性建设项目以及其它难以吸引社会投资的公益性建设项目上。客观而言，“促进增长”与“保障民生”两大目标是既统一又对立的。尽管从长期看，两大目标相辅相成，具有同一性；但从短期看，在现行官员的GDP考核机制压力下，保增长的目标或许更愿意也更容易被执行，因此在资金相对短缺的情况下，地方政府更倾向于把资金投向经济领域，这样就会减少用于改善民生的资金。

二、地方政府投融资平台运行中的风险分析：以偿债风险为中心

地方政府投融资平台运行所带来的风险是多方面的，在投融资运作过程中的各个环节：资金筹集（融资）、资金投放（投资）、资金回收与偿还（偿债）等，都可能出现风险；此外，由于政府的投融资行为还会影响整个国民经济运行，因而投融资运作

地方财政研究/2010.4/第4期

5

地方政府融资

中引发的风险还可能通过各种渠道传导、扩散到整个经济体系，由此产生更大的经济风险。然而，作者认为，在主要通过债务融资方式为投资项目筹集资金的情况下，债务偿还风险是所有风险中最关键的风险，其原因在于：首先，从投融资行为本身看，由于偿还债务是整个投融资运作过程的最后一个环节，因此债务偿付能力的高低能综合反映前几个环节的运行效果，从而可以作为对整个投融资运作过程风险的最终评价标准；此外，从整个经济系统看，债务偿付环节是政府投融资行为联结和影响国民经济运行的一个关键渠道，债务能否及时偿还直接关系到社会资本循环和社会再生产的顺利进行，因此债务偿付能力高低也可作为整个国民经济运行本文将债务可持续性的衡量指标。基于以上分析，

偿还风险作为整个投融资运作风险体系 …… 此处隐藏：2633字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……