中国借鉴日本食品安全规制制度之思考(2)

在疯牛病爆发之后，日本借鉴欧盟的经验在食品安全领域引入风险分析手法，通过构建整体的风险预防体系达到保障食品安全的目的。中国于2006年11月1日开始施行的《农产品质量安全法》中首次提出对农产品安全进行风险评估，要求“国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估。”但真正将风险理念和风险分析手法运用到食品安全规制中，则是2009年6月1日实施的《食品安全法》。该法第13条指出，“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估”。并要求“食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。”这些关于风险分析手法的规定，表明建立食品安全风险评估制度已经上升为国家的需要，建立健全食品安全风险评估制度以及注重风险警示和信息通报等风险沟通方式的运用，已经成为食品安全规制的核心内容。但是，另一方面，由于中国的食品安全规制刚刚起步，具体运转尚有待观察，因此，必须做好几下工作：

一、建立风险监测和评估制度

食品安全风险监测和评估制度是《食品安全法》新引入的一项制度，它是一种预防性的前瞻防控体系，是为了防止食品安全问题的发生后果漫延而设计的，是目前世界上最受推崇的一项食品安全规制体系。食品安全和其它安全有着共同的地方，也有不同的地方，其特殊性就是在于没有试错机制。为了能在最大程度上杜绝这种犯错的可能性，风险监测和风险评估就显得十分重要。为了适应“风险社会”中的食品安全规制的需要，中国应在《食品安全法》的基础上建立食品安全风险监测体系，对食源性疾病、食品污染以及食品中含有或者可

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能含有的有害物质进行监测。同时，还要设立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂进行化学性、物理学性和生物学性的风险评估，并将风险评估的结果作为制定或者修订食品安全标准和食品安全规制措施的科学依据。

目前，中国卫生部组建的第一届国家食品安全风险评估专家委员会已经成立，是由42名来自有关科研和大专院校的专家组成，并已向社会进行了公示。同时，中国正在抓紧建立覆盖全国的食品安全风险监测体系，实现“从农场到餐桌”的食品全过程化监控。并通过强化对食品安全的源头控制和过程控制，突出对食品链上的各个环节的风险分析和评估，逐步建立起中国自己的快速而有效的风险预防体系，努力使食品危害降到最低点。

二、实现风险评估与风险管理的分离

日本食品安全规制的经验表明，由风险管理机构同时执行风险评估职能是不合理的。为了提高风险评估的科学性和中立性，必须成立单独的执行部门，由其一元化地实施风险评估。中国《食品安全法》颁布后，根据第4条的规定成立了风险评估机构——食品安全委员会，但根据其职能设置来看，其与日本的食品安全委员会有着本质的不同。日本的食品安全委员会是独立的风险评估机构，专司风险评估职能，而中国的食品安全委员会则被定性为议事协调部门，在具有风险评估职能的同时也兼有风险管理的职能。因此，可以说，中国的食品安全委员会并没有真正将风险评估和风险管理职能相分离。

风险评估是风险管理的前提，有着极高的技术和专业要求。在风险社会，专家系统被认为是脱域性的信任机制之一，保持专家系统的独立客观立场至为重要，源于专家系统的诚信问题会直接导致信任危机，而在中国信任机制的危机往往源于此。①为此，我们应该在机制设计上避免上述情况的发生。从保障立场的中立性和权力分立出发，实现风险管理与风险评估的分离，将风险评估交由中立的技术专家独立承担，并建立规范的风险评估运行程序。正如有的学者所述，咨询专家机构的平衡性和咨询过程的公开性，是保障专家咨询机构摆脱外在控制和利益驱使，获得中立性角色的核心机制。②

中国的《食品安全法》中并没有像日本那样明确规定食品安全委员会组成成员性质、人数和职能，因此给该委员会的构成、分工和职能带来了一定的模糊性。根据其目前的职能表现，该委员会在承担食品风险评估职能的同时还要承担具体的协调工作，也就是说其还同时具有风险管理的职能，而这显然是跟当初设置该委员会的初衷相违背的。为了维护风险评估的专业性和中立性，必须要实现风险评估和风险管理的分离，具体到中国的食品安全委员来说，该委员会应该直接对总理负责，独立完成风险评估的职能，并将评估的结果报告给总理和其他的食品安全监管机构，由具体的风险管理机关根据其提供的改正报告修正自己的规制措施。因此，如何实现风险管理和风险评估职能的分离，从而发挥食品安全委员会的真正作用，是中国下一步食品安全规制改革所应解决的问题。

三、确保风险信息的对称与流畅

在构建食品安全规制的预防体系中，风险交流起到了至关重要的作用，其可以加深对风险特性及其有影响的相关知识的认识，确保生产者、经营者、消费者和相关的利益主体获得必要的信息，减少食品安全出现危害的概率，并促使风险管理和风险评估更为有效地发挥作用。③

中国目前在风险信息交流中主要存在信息交流的不对称和信息沟通方式不顺畅的两大不足。我们可以以日本在此方面开展的工作为参考，进行如下的完善和构建。首先，在信息交流方面，应加大食品安全风险管理和评估机关在政策制定的背景、有关的基础材料和数据方面的透明度。例如，在制定食品安全的规格

①参见翟学伟：《信任与风险社会——西方理论与中国问题》，《社会科学研究》2008年第4期，第123—128页。

②参见王锡锌：《我国公共决策专家咨询的悖论及其克服》，《法商研究》2007年第2期，第

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113—121页。

③参见廖卫东、肖可生、时洪洋：《论我国食品公共安全规制的制度建设》，《当代财经》2009年第11期，第97页。

标准时，应将该规格的制定目的、内容和参考基准等公诸于众，使消费者可以消除内心的疑惑。同时在设定标准之外，还要定期公布食品安全政策的实施状况和改正状况，只有这样才能真正保证信息的对称性，防止出现跷跷板式的不均衡局面。其次，在信息沟通方式方面，除了采用自上而下的传达和发布以及自下而上的主张这两种信息沟通渠道之外，还要开展其它的多元化的信息交流方式。例如国家、地方、企业定期召开有消费者参与的食品安全审议会和研讨会，企业通过产品推广会和内部的消费者管理部门听取消费者的反馈意见，以及随时开展的街头调查和产品走访活动等。只有这样才能在风险管理实施过程中，既能保证食品安全的信息准确无误的传达，又能使企业和消费者的意见及时反馈给监管部门。也就是说，在确保风险信息的交换方面，中国不仅要建立一个信息的发布渠道，同时还要建立一个信息的收集渠道，实现信息的双轨运行机制，确保实现风险管理措施的有效性和权威性。

第三节完善和统一食品安全标准体系

在全球经济一体化的背景下，实施科学而又严格的食品安全标准体系，不仅是保障本国食品安全的有力武器，同时还是在国际贸易中设置技术壁垒的一种自我保护手段。目前，世界各国都在加强对食品安全标准体系的研究和建设力度，很多发达国家凭借其强大的经济与科技实力，以严格的食品安全标准设立了一系列自己能够达到而其他国家无法达到的食品安全技术壁垒 …… 此处隐藏：2407字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……