中国城市低保制度的理论与现实困境(2)

第1期于秀丽,陈宇峰:中国城市低保制度的理论与现实困境 个更小规模的调查结果或许也可以作为就业意愿不高的佐证:无工作在10年以上的比例达到31.4%,5年以上的为57.2%,如果按照3年以上的标准,这一比例达到71.6%[10]。

(三)制度财务责任不清

中国城市低保制度实行地方各级人民政府负责制,规定了县级以上政府民政部门负责本行政区域的低保管理工作。然而,作为政府责任的核心问题)))财政支持,5条例6未作具体规定,只规定/城市居民最低生活保障所需资金,由地方人民政府列入财政预算0。低保制度的规章、文件并未规定中央财政对低保的义务和责任。

实际上,自1999年城市低保制度运行以来,中央财政就开始给予补贴。1999年中央又决定各地最低生活保障标准普遍提高30%。中央财政出资4亿元补贴增加开支的部分,占增加部分的80%以上。除北京等7省市以外,其他省、市、自治区都得到了来自中央的财政补贴。直到2000年,国务院第一次在/两个确保0的文件中明确提出:/各级财政要积极支持完善城市居民最低生活保障制度工作,努力增加投入,确保资金到位,对财政确有困难的地区,中央财政酌情给予支持0。此时中央财政仅作为临时性补贴的角色出现。

自2001年开始,中央财政对低保制度资金投入开始常规化,财政补贴的比例从2成上升到4成,最高达到2003年的6成。最近两年虽然中央投入的绝对数量有所增加,但相对比例有所降低,中央所占比例2003年为60.9%,2005年为58.7%。中央财政给与的资金数量和比例并不固定,分解份额以及拨付时间都不确定。这种不确定性与地方政府及低保对象的强烈的、稳定的预期形成对比,使得这占有1P2强的资金支持仅被地方政府视为/补助0。不仅中央与地方财政分担没有明确规范,地方各级政府之间的分担比例也差异很大,市区两级政府的分担比例从3B7到7B3不等。

(四)制度管理中过大的行政裁量

首先,救助标准的行政裁量使地方政府压缩受救助者的数量。现有文件规定,/保障标准由各地民政部门会同当地财政、物价、统计等部门制定0,并且/按照当地生活必需品费用和财政能力0/实事求是0地确定。无论是标准制定,还是资格审核,都留给地方极大的/行政裁量0,形成了极具地方特色的/变通0做法。若地方财政状况不佳或恶化,最直接的办法就是采取减少福利所及其人员的设置来压缩最低生活保障金,甚至通过种种手段压缩被保护家庭的数量。当前低保制度执行中,虽然由于中央财政加大了对贫困地区的投入力度,救助比例有了大幅度提高,地区间/悖律0有所缓解,但是,对地方政府行政裁量的过度给予已经影响到贫困人口享受救助的资格取得,影响到这项制度促进社会公平的功能发挥。有必要制定统一的低保标准确定方法,或规定与当地居民平均收入的比例下限,以及迫切需要制定家庭收入、财产核算标准,来缩小过度/裁量0对制度公平性的损害。

其次,执行中的裁量使低保制度显失公平。申请者是否具有享受低保的资格很大程度上取决于各地低保政策,也就是当地政府手中的/裁量0。他们往往处于财政压力限制被救助的人数,执行极为严格的标准,给申请者带来耻辱感。这种耻辱感让许多有资格接受救助的穷人望而却步。为了便于群众监督,各地都普遍使用/张榜公布0、/群众监督0、/入户调查0以及/邻里访问0等防范道德风险的方法,甚至还要求申请者必须在专门举行的/听证会0上讲自己的生活情况、收入等(许多被认为是个人隐私)。这种/有中国特色的0监控方式备受各地推崇。不仅如此,那些劳动年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民,在享受低保待遇期间要参加所在居民委员会组织的公益性劳动。这种半强制性的/公益劳动0增强了领取救助的耻辱感。这些做法可以在英国5济贫法6时代找到类似的影子。

四、结论和政策建议

由于以上社会救助政策中的理论和实践问题的存在,这个原本是促使社会融合的政策产生的效果却是/包容中的排斥0,即在反社会排斥的同时产生了社会排斥。具体到贫困救助政策,因其采取财)

浙江工商大学学报 2008年第1期(总第88期)力调查的方式,所以产生社会排斥的环节会更多。在政策制定、政策执行、政策结果以及主观感受(耻辱感)等方面都会产生社会排斥。具体到中国城镇的低保制度,最直接的社会排斥表现是制度设计和实施层面的社会排斥、思想观念层面的社会排斥以及资源分配层面的社会排斥。首先,从低保制度对象的目标定位(targeting)来看,低保制度将很多贫困人口排斥在外。1000万以上贫困的流动人口以及由于资金缺口而造成的部分城镇贫困人口被排斥在外。其次,从救助效果看,不可避免地产生了社会排斥。表现在需要社会保护的社会群体所得到的社会保护的实际收益低、国家不能提供比较慷慨的

[11]最低收入保证。从全国36个城市的低保标准看,公布标准与当地居民月人均实际收入的比例在

16.2%(乌鲁木齐市)和30.3%(海口市)之间。从绝对标准看,平均每人每月的保障额在156元(贵阳)至344元(深圳)之间。这一水平基本上能够保证/不挨饿,不受冻0的基本生存标准。最后,作为政策眷顾的结果,他们也必须维持/贫困0的生活方式,否则将被认为/浪费0而被取消救助利用资格。在成功取得救助权的同时,他们也同时被排斥在/非贫困人口0之外了。正如齐美尔的经典描述:贫困者接受扶助以后就已经不是普通的市民了,因为他们不用交税,他们的市民权会受到限制,贫困者在社会的里面又同时在社会的外面[12]。

通过以上的问题分析,笔者提出如下政策建议:

第一,救助标准制定应科学化与弹性化。中央政府应当按照当地物价水平、消费结构、平均生活水平等因素统一标准的制定方法,并规范标准执行,以促进地区间公平性和制度的健康发展。同时,救助标准应体现针对性,即弹性化设计。针对当前标准设计过于简单化的问题,根据地区、家户人口、家户结构测定不同的标准方案用以确定不同需求。详细和规范的制度制订将减少因为地方政府过度的行政裁量而产生社会排斥。

第二,培养自立自助的能力。通过个人努力能够维持生活始终被主流价值观认为是贫困者需要履行的义务。从两方面入手,一是在救助基金中建立专项鼓励就业和培训基金,用以鼓励就业、鼓励参与培训以激发受助者自立自助的积极性。二是在执行中工作人员需提高服务意识,在了解贫困者的基本情况的基础上,提供各类如培训、就业、创业等政策咨询,同时给予他们关爱和帮助,促使他们从精神上、行动上和效果上最终自立自助。

第三,规定中央与地方政府间财政责任的分配。由于地区间、同一地区不同城市以及同一城市的不同辖区的贫困状况、财政能力差别很大,规定一个统一的低保资金分担比例显然无法奏效。然而中央政府却可以通过设定各地财政能力的评价指标,结合当地贫困状况设定一个在一定时期内稳定的逐级划分比例。这一比例一经划定,对于各级政府都具有约束力。另外,随着贫困救助向综合方向发展,中央与地方政府之间还可以通过救助项目分配财政和管理责任。如中央政府负责生活救助(也就是最低收入保障部分),地方政府则承担教育、医疗、住房等救助项目的经费支持。

第三,建立综合救助体系,解决整个救助系统的/各自为政0状态。民政部门是主管贫困救助的行政部门,掌握贫困信息最多,行政系统发展最为完善,应当承担救助的整体协调功能,对各部门的救助资源进行整合和统一管理。其他部门,如卫生部门、教育部门、建设部门等需针对各自服务领域配合执行。/统0与/分0的争论涉及到如何协调各救助项目之间的管理问题,它关系到整个救助体系的运行效率。解决贫困人口与边缘贫困人口之间救助公平性问 …… 此处隐藏：3313字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……