中国城市低保制度的理论与现实困境

浙江工商大学学报

JournalofZhejiangGongshangUniversity 2008年第1期(总第88期)

No.1,2008(Vol.88)

中国城市低保制度的理论与现实困境

于秀丽,陈宇峰12

(1.中央财经大学保险学院,北京100081;2.浙江工商大学经济学院,浙江杭州310018) 摘 要:进入转型期后中国的城市贫困救助制度改革取得了不小的成绩,但在制度的设计和运行中仍存在各种各样的问题。这些问题的存在与救助理论中尚未得以解决的困境不无关系。文章探讨了救助理论中存在的困境,这些困境在我国实践中表现出的具体问题,并提出解决这些问题可采取的政策建议。

关键词:包容;排斥;低保制度;困境

中图分类号:C913.7 文献标识码:A 文章编号:1009-1505(2008)01-0054-06

一、引言

中国进入全面转型以后,社会保障制度也随之进行了颠覆性的改革,并取得了阶段性的成绩。尤其在城市社会救助方面,制度的发展更是有目共睹。政策的发展过程是对问题的不断检讨、解析以及相关完善的过程。自1999年开始全面实行的城市低保制度在发展过程中主要取得以下三方面的成绩:一是政府在救助中的责任逐步清晰;二是救助制度的执行开始逐步走向规范化、标准化和科学化;三是救助制度开始与其他正在改革中的社会保障制度构成统一整体,并共同发展。

然而,在肯定我国转型后城市贫困救助政策较传统的城市济贫政策取得很大发展的同时,也必须客观认识到现行低保制度在设计和运行上并非完美。社会救助不仅是一门包含多领域的综合研究学科,也是一项实践性很强的社会活动。在现有的理论和实践中,尚有不少问题亟待研究和解决。

二、救助理论的改革困境

(一)经济标准和道德标准

经济标准是在救助中首先遇到的实践性和技术性的难题。首先,经济标准是什么,按照贫困的标准还是救助的标准?贫困和救助是无法截然分开的矛盾统一体,所以实践中常常将贫困线和救助线相互混淆。但这确是一个同义反复的逻辑错误。其次,采用收入法测量会产生系统内误差。正如森所说的:/明显的感觉直接方法优于收入法,,只有当缺乏有关特定需求满足的直接信息时才引入间接的收入指标,因此收入法为次优选择0[2][1]。再次,就具体测量方法而言,每种方法都存在自身的缺陷。如基本生活资料法,这种方法有时变种为测量固定搭配的商品,通过处于贫困线上的个人的消费收稿日期:2007-06-07

基金项目:国家社科基金项目(06CSH020)

作者简介:于秀丽,女,黑龙江依兰人,中央财经大学保险学院讲师,博士,主要从事中国社会保障研究;陈宇峰,男,浙江金华人,浙江工商大学经济学院副教授,博士,主要从事制度与新政治经济学研究。

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第1期于秀丽,陈宇峰:中国城市低保制度的理论与现实困境 商品状况获得,再估计不同地区和时间购买这些固定商品的成本。但这一方法不适于相对价格大幅度变化而改变其消费结构的贫困者;而就基本生活形态法而言,/客观性0受到质疑以及缺少绝对性作为内核;国际上常常使用每天1美元消费作为贫困标准,这一测量方法虽然对于低收入国家来说较有代表性,但是它一方面忽略了一个特定国家在不同地区和不同时期之间价格的变动,另一方面这种

[4]方法用购买力评价汇率衡量贫困,导致对当地生活成本度量的众所周知的错误。如果选择社会平

均收入或中位收入的一定比例(如50%)作为贫困线的标准也面临质疑,即如何确定具体比例,以及确定的比例是否符合一国和不同类型家庭的实际情况。

道德标准是指政府救助强调道德品质的重要性,其背后蕴含的逻辑是使受益者的权利与贡献保持平衡,这不仅有助于塑造穷人的社会责任感,而且还对那些/问题人口0即/不道德公民0或行为失控者进行重新塑造。在救助实践中,一定社会价值观下的道德标准一直是获取救助的一个条件,然而却与救助的又一原则相矛盾,即救助只需满足经济标准的无差别平等原则。[3]

(二)/负激励0和/耻辱感0的问题

由于救助采取经济调查的手段,产生的效应就是收入的增加会产生福利的减少,造成了对贫困人口的负激励和贫困陷阱(福利依赖),不利于经济和社会融合。蒂特马斯(Titmuss)很早就指出:/采取

[5]目标定位策略的福利政策,不可避免地会造成耻辱感问题0。/耻辱感0的产生具有三方面的原因,

第一是家计调查的程序;第二是受益资格的条件,如受益人须定期到有关部门报到、必须参加必要的培训甚至接受劳动管理部门给他们介绍的/合适的工作0、定期或不定期参加公益工作等等;第三就是领取福利这一事实的本身,即被贴上了/穷人0的标签。

为了解决/负激励0问题,有些国家和地区采取时间限制的办法,将目标人群细分,以减少福利依赖和降低成本,即将接受救助者按年龄和有无劳动能力划分为若干类,并接受不同救助。按照这一发展趋势,把那些应受补偿贫困对象,譬如老者、残疾者,从中分离出去,归属于非耻辱性类型的公共救助,对剩余部分群体救助项目的歧视性就愈加明显。这与现代救助的去耻辱感相左。

耻辱感直接导致贫困者对救助政策的不利用(non-take-up)问题。一般来说,与社会政策紧密相关的三个因素影响着贫困者接受救助。除了信息渠道阻塞,以及复杂的规定和程序对潜在申请者造成障碍,不利用或低使用率(lowtake-up)实际上大都是由于耻辱烙印而产生的。虽然许多国家声称/应保尽保0或/全覆盖0,但是仍然存在一个小于100%的捕捉率,其中的重要原因之一就在于此。在社会救助较为发达的西方国家,耻辱感已经越来越成为贫困者/漏网0的主要原因。英国社会救助的漏网率为15%~20%,德国的这一比例为40%~50%

为75%[8][7][6],而日本在20世纪70年代中期时的比例约。/负激励0和/耻辱感0体现了一个矛盾,即在追求救助制度效率的同时影响了救助效果。

(三)责任主体和行政裁量

救助中的责任由中央和地方政府合作承担。以中央政府为主的集权化可以实现政府对国民生存权的保障责任,促使在全国范围内的相对公平。而以地方为主的分权化则更能体现因地制宜,具有更高的行政效率。有三种类型可供选择,即主要由中央政府负责(包括行政和经费)、主要由地方政府负责以及混合型[9]38,在世界范围内,由于各国政治体制、经济发展、社会救助模式不同,中央政府与地方政府在贫困救助中的责任分担也不同,并无定式。另一方面,基于个体需求的社会救助不同于其他社会保障项目,需要考虑贫困者的个体差异和特殊需求的满足。行政裁量十分必要和必需。然而裁量的合理限度却始终是个难题。正如KennethCulpDavis所说的:/自由裁决是政府与法律上创新的主要源泉,自由裁决只有在正确使用之际才是辅佐的工具;或许在我们的法律体系中的不公正由十分之九是源自于自由裁决,而仅有十分之一是源自于规章0[9]35。

目前,责任主体和行政裁量恰当与否的唯一标准就是是否威胁到制度实施的公平性,然后决定是否重新界定各级政府间责任划分和行政裁量的增减。无论如何,责任划分制度化、规范化被证明是制)

浙江工商大学学报 2008年第1期(总第88期)度有效运行的必要环节。

三、低保制度执行过程中的实践问题

我国的低保制度由于理论困境从而导致在制度设计、运行实践中存在问题。

(一)标准制定随意化

低保标准实际上是政府和社会认定城市贫困人口的/贫困线0。从救助标准的确定上看,文件并没有明确规定各地低保标准制定的具体方法,所以在各地标准确定的方法不尽相同。洪大用通过调查,概括出各地具体执行时的5种方法:抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合 …… 此处隐藏：3175字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……