试论新公共管理的工具理性_基于理论与现实视角分析工具理性的强

理论研究

商品与质量

2010年4月刊

试论新公共管理的工具理性

——基于理论与现实视角分析工具理性的强势

□刘伟双

（东北大学文法学院辽宁沈阳110004）

摘要：新公共管理运动的兴起与发展使得人类在工具理性与价值理性的天平上偏向了工具理性，公共部门出现了工具理性膨胀的局面。本文抛开对工具理性强势地位的批判，通过新公共管理运动发展的理论依据的转变和公共部门适应新公共管理运动的现实需要分析工具理性强势的原因。关键词：新公共管理工具理性价值理性

根据马克斯 韦伯的理解，人类理性区分为工具理性与价值理性。所谓工具理性，就是"通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为'条件'或者'手段'，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的"。易言之，就是人们基于功利目的驱使而创造工具、选择工具以及使用工具的经验和能力。工具理性关注效率，讲求效益，注重工具的实践操作性与现实可行性，但却很少关注工具本身的价值性、道德性与审美性，是一种典型的"自我利益的理性"。

一、新公共管理中的工具理性随着新公共管理运动的兴起，其企业管理技术的引入，服务及顾客导向的强化以及公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入等使得人类理性的天平向工具理性倾斜。本来应该相辅相成、同等重要的位置变成了工具理性"一理独大"，价值理性式微的局面。由于人们过分追求工具理性，这种理性选择的偏颇产生一系列严重的后果，达到了近期的利益而忽略了长远利益。这一现象引起了学界及社会上的批判，人们呼吁实现两种理性力量的平衡，促进它们的沟通，做到工具理性和价值理性的和谐统合，不能偏执一方。但是两者兼顾，并且控制好这个度是一个相对理想的状态，虽然被呼吁，但是却存在着现实的困难。

工具理性对工具和手段的倚重以及超强的实用性是政府低效失灵、现代社会高速发展、经济全球化的必然选择。我们抛开对于新公共管理领域工具理性膨胀带来危害的一方面，基于理论与现实的视角，从新公共管理运动的兴起原因以及内容来分析工具理性强势的原因。就会发现在现代,工具理性的过分张扬,价值理性的日渐式微是近现代现实及人类理性选择发展状况的写照。

二、理论层面（一）传统公共行政理论凸显内在理论缺陷：政府呼吁工具理性的带来的经济高效

新公共管理是相对于传统的公共行政理论而言的。传统公共行政模式是建构在由伍德罗 威尔逊提出并由古德诺系统化的"政治与行政二分"理论和马克斯 韦伯提出的"官僚制"理论这两大理论基础上的。但是由于官僚制体制的缺陷，使得政府存在规模大、效率低、资源浪费等一系列的问题。同时关于政府的"范围"也引发了争议。有人认为，政府本身介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的备用方法。威尔逊和古德诺的"政治-行政二分论"和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。在这一背景下，政府需要通过高效的手段来弥补这一缺陷，同时一改政府僵、臃肿的状况，实用、经济、高效率的管理手段和方式无疑是最好的出路，因此在政府面临经济压力、效率压力时，如果还依然坚持偏向价值理性，政府很难走出当时的困境。

（二）经济理论的变革：公共选择理论为工具理性的发展提供了理论支持

当"市场失灵"出现后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会生活实行全面干预。当政府这只"看得见的手"干预市场并获得巨大成功时，与"市场失灵"相伴随的"政府失灵"也表现得同样明显。一方面，政府对社会、市场所承担的管理任务越来越多，成为"万能政府"；另一方面，政府内部官僚机构膨胀，效率低下，财政支出日益扩大，政府管理受到前所未有的挑战。正是在这样的背景下，强调自由主义和市场取向的公共选择理论异军突起。公共选择理论认为政府公职人员和普通市民一样，都以自己利益的最大化为目的。从工具理值目标在实现过程中存在着偏离的可能。社会是由人组成的，而政府内部也是有人来操作的，而人对于利益的追逐的天然属性必然会造成在理性的选择过程中偏向于工具理12

性，而忽略涉及公众利益和政府目标实现的价值理性。

三、现实层面（一）政府财政危机的推动：政府赤字促进工具理性的作用发挥凯恩斯理论的盛行使得西方国家的领导人上台前都要许愿，以致公共服务、社会福利的投入越来越大，政府不堪重负。因此为了解决政府财政危机，政府另辟蹊径开展新公共管理运动，致力于寻求最佳手段、最好方式与最高效率的手段和方法来渡过这一危机，力求以最少的行政消耗获得最大的行政效果。而工具理性的基本特征就是要求人的行为必须是选择最有效的手段以实现既定目的的行为，或者说以手段的最优化作为理性的最高要求。政府需求与工具理性特点的匹配使得工具理性的作用膨胀。从经济学角度来看，在这一社会背景下，政府对工具理性的需求要远远大于对价值理性的需求，需求决定供给，因此理性的天平自然会偏向于工具理性。

（二）企业管理方法的引入："经济人理性"强化了工具理性新公共管理运动的一项主要内容就是将企业管理的方法引入政府部门，并用企业管理理念来重构公共部门的组织文化，实现了公共部门改革的创新。但是企业管理一个突出的特点就是追求利益最大化，"经济人"的特性明显。因此在引入过程中应注意效率与公平的平衡。公平从属于价值理性，效率是被界定于工具理性之中，效率是达到公平的路径和方法，公平是效率要取得的结果和目的。但是在实际公私部门在理论与方式上的融合过程中，出现了一些问题。政府部门过于强调企业机制的引入和实践，过分重视效率的提高，追求利益，企业"经济人"这一价值观念的影响，使得政府职能本末倒置，将工作重心转移到了手段与方式的引用的创新，而忽略了实现公共部门的固有价值。

（三）经济全球化发展：竞争激烈化强化了效率理念全球化，是竞争的激烈化。一方面，全球经济一体化，特别是知识经济的兴起，对政府效能提出了更高的要求。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。新公共管理运动提倡将企业竞争机制的引入政府，主张用市场的力量来改造政府。在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。这也在无形中强化了工具理性在理性选择中的地位。

另一方面，科学技术的迅猛发展，不仅改变了人类的生活方式,更为重要的是改变了人类的思维方式。在科技时代，什么都强调效率、快捷。而作为工具理性突出代表的科学技术的神奇力量，其高效、便捷的优势，造成了人类对工具理性的顶礼膜拜。因此效率理念的形成和推崇，巩固了工具理性的强势地位。

注释：

[1]陈振明.公共管理原理[M].中国人民大学出版社，2006.64-74.

[2]卓越，赵蕾.公共部门绩效管理：工具理性与价值理性的双导效应[J].兰州大学学报（社会科学版），2006，34，（5）：28.[3]王国敏，李玉峰.工具理性与价值理性权衡下得我国公共政策选择[J].理论视野，2006，（4）：40.

[4]张玉亮.中国地方政府公共事业管理的哲学思考[J].重庆工学院学报（社会科学版），2007，21， …… 此处隐藏：1489字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……