房地产项目规划变更亟需立法规范

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房地产项目规划变更亟需立法规范 作者：湖北卓胜律师事务所熊学军律师 发布时间：2009-3-9 [浏览次数：1198]

房地产项目开始预售后，因市场供求及其他原因，开发商有时会产生变更原批准的项目规划方案的要求，并向规划主管部门提出申请。根据《行政许可法》，规划主管部门批准房地产项目规划变更属于行政许可行为，该法第18条规定，“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”，但现行全国性立法只是原则性规定“房地产开发企业应当按照批准的规划、设计建设商品房。商品房销售后，房地产开发企业不得擅自变更规划、设计”，对房地产项目规划变更的条件、程序未作具体规定，属于立法盲点。湖北省及武汉市有关地方性法规、规章只是原则性规定 “建设单位必须按核准的设计图纸进行施工，确需变更建筑物(含构筑物)使用性质、高度、位置、平面、立面、建筑外墙色彩及材料的，应报城市规划行政主管部门重新核准”，也未对规划变更的条件、程序作具体规定。建设部等七部委于2002年5月23日发布的《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》规定“房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证”，但上述《通知》只是规定房地产项目规划变更应事先举行听证，规定过于原则，缺乏可操作性，且未对规划变更的条件、程序作具体规定，难以起到有效规范房地产项目规划变更的作用。

由于无法可依，一旦规划主管部门批准规划变更影响到商品房买卖合同的履行及已入住业主的利益，容易引发商品房买受人、业主与规划主管部门的行政诉讼及商品房买受人、业主与开发商的民事诉讼产生。实践中，一些开发商经规划主管部门批准改变原规划中公用绿地、道路等业主共用设施及配套公共建筑的用途，用于建造营利性房屋，导致众多与规划变更有关的行政诉讼及民事诉讼产生。立法的不完善，导致一方面此类纠纷因适用法律疑难不易妥善解决，另一方面无序的规划变更仍在不断发生，新的纠纷不断产生。笔者兹就现行法律框架下规划变更纠纷的法律适用作如下探讨，并呼吁有关部门尽快出台相关立法，以规范房地产项目规划变更行为，维护各方当事人的合法权益，维护社会稳定，促进我国房地产业的健康发展。

一、房地产项目规划变更引起的行政诉讼的法律适用。

１、商品房预售合同的买受人以规划主管部门为被告提起的行政诉讼。

在商品房已预售的情况下，规划主管部门批准规划变更如影响到商品房买卖合同的履行，买受人就可能以规划主管部门为被告提起行政诉讼，请求法院撤销规划主管部门批准行为。在商品房尚未交付买受人的情形下，规划主管部门批准规划变更是应开发商申请作出，其具体行政行为的相对人是开发商，而买受人此时只享有合同债权，并不享有所购商品房的所有权，其债权具有相对性，只能向开发商主张权利，而不能向其他主体主张权利，故其不是上述具体行政行为的相对人，不具备行政诉讼原告的主体资格，其起诉法院应不予受理，已经受理的，应驳回起诉。此时，买受人可依据《合同法》第１０８条，以开发商预期违约为由，先行对开发商提起违约之诉，也可在商品房交付后，再行对开发商提起违约之诉。

２、业主以规划主管部门为被告提起的行政诉讼。

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商品房如已交付买受人使用（常见于分期开发项目），此时买受人即成为业主，依法或依合同约定享有整个项目业主共用房屋、绿地、道路及其它设施的物权及不动产相邻权。规划部门批准的规划变更如侵犯业主的上述权益，例如侵犯业主房屋的采光、日照、通风、消防安全等不动产相邻权，则规划主管部门批准规划变更的行为违法，业主有权以规划主管部门为被告提起行政诉讼，请求法院撤销规划主管部门批准行为。如规划变更已实施无法撤销，或撤销批准行为将会给公共利益造成重大损失，根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第５８条规定，法院可确认该批准行为违法，责令规划主管部门采取相应的补救措施，造成业主损失的，依法判决承担赔偿责任。

二、房地产项目规划变更引起的商品房买卖合同争议的法律适用。

建设部发布的《商品房销售管理办法》第２４条为处理规划变更引起的商品房买卖合同争议的法律依据。根据上述规定，买受人有权要求解除合同的情形如下：

１、经规划主管部门批准的规划变更导致买受人所购商品房的结构型式、户型、空间尺寸、朝向变化；

２、经规划部门批准的规划变更，出现商品房买卖合同约定的其他影响买受人所购商品房的质量或者使用功能情形。现行商品房买卖合同范本对此未作具体约定，当事人可作补充约定。例如当事人可以约定开发商不得改变已经批准的项目规划方案中公用道路、绿化、其他公用设施及配套公共建筑的用途，否则买受人有权解除合同并追究开发商的违约责任。

经规划部门批准的规划变更，如未导致上述情形的产生，但导致买受人不能实现合同目的，买受人有权解除合同并追究开发商的违约责任；其他情形下，买受人不能解除合同，只能依据合同约定追究开发商的违约责任。

三、房地产项目规划变更引起的业主诉开发商侵权之诉的法律适用。

经规划主管部门批准的规划变更，业主如认为侵犯其房屋通风、采光、日照、消防安全等不动产相邻权及其他权益，业主就可能以开发商为被告，提起侵权之诉。因开发商可以规划变更已经规划主管部门批准、行为合法为由进行抗辩，此类纠纷如何处理，司法实践中十分疑难。笔者认为，此类纠纷应以业主对规划主管部门提起的行政诉讼审理结果为依据，在一审法院作出民事裁判前，如业主未提起上述行政诉讼，则法院应驳回业主的诉讼请求；在一审法院作出民事裁判前，如果业主已经提起行政诉讼，请求法院撤销规划主管部门作出的规划变更批准行为，根据《民事诉讼法》有关规定，侵权之诉应中止审理，待行政诉讼审结后再恢复审理，并区分情形，分别作如下处理：

１、如果行政诉讼审理结果为撤销规划主管部门批准行为，则开发商实施的规划变更失去了合法性，应对业主承担侵权法律责任。

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２、如果行政诉讼审理结果为确认规划主管批准行为违法，但基于公共利益未撤销批准行为，而是判决规划主管部门采取相应的补救措施，但业主所受损失在行政诉讼中未获得判赔，则开发商实施的规划变更同样失去了合法性，应对业主承担侵权赔偿责任。

３、如果行政诉讼审理结果为确认规划主管部门批准行为违法，但基于公共利益未撤销批准行为，而是判决规划主管部门赔偿业主损失，则业主所受损失通过行政诉讼已获得救济，业主应撤回对开发商提起的侵权之诉；业主不撤诉的，判决驳回业主的诉讼请求。

四、完善房地产项目规划变更立法的建议。

１、在商品房已预售情况下，建立项目规划变更公示制度及一定比例（至少为三分之二）买受人签字同意制度，作为规划变更的行政许可条件之一，以严格限制规划变更，维护社会公共利益。北京、深圳等地即有此规定。

２、明确规划变更的禁止性条件：为了维护社会公共利益，可禁止已售房地产项目下述房屋、场地、设施改变规划：（１）原批准规划中属于法律规定或合同约定业主共有的房屋、场地及设施；（２）原批准规划中小区公益性设施；（３）原批准规划中不宜作规划变更的其他配套公共建筑、 …… 此处隐藏：1430字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……