4国农业与农村环境保护法律问题的思考(2)

增长，工业固体废物每年增长7%，城市生活垃圾每年增长4%；但是固体废物处

置能力明显不足，导致工业固体废物（很多是危险废物）长年堆积，而固体废物

处置标准不高，管理不严，不少工业固体废物仅仅做到简单堆放，城市生活垃圾

无害化处置率仅达到20%左右，危险废物集中处置设施建设严重滞后，大部分危

险废物处于低水平综合利用或简单贮存状态，不符合安全处置标准，2002年工

业危险废物处置率仅为24.2%，1996年到2002年危险废物累计贮存量达到

2633.9万吨。 由此而污染的农田已达100万亩，加重了耕地矛盾的突出。

在我国的一些农村地区由于矿产资源等自然资源开发利用不当，盲目追求经

济的发展，重开发利用，轻生态保护，致使生态环境受到破坏。少数地方农村的

小矿点林立，有的甚至乱采滥挖，采富弃贫，废渣石乱倒乱弃，致使生态环境受

到破坏。突出表现为粗放式的资源开发方式导致资源的浪费、植被生态破坏、地

层塌陷和水土流失。据有关资料统计，全国万吨煤塌陷率就在1000m2~3000m2

间，平均塌陷率为2000m2。

5、环境保护机制与制度原因

长期以来，我国环境保护工作的重心放在了城市，而极少关注农村，农村环

境保护政策法律存在严重问题，使得环境保护工作在农村缺乏有效的机制与制度

保证。

（1）在农村存在着重经济发展、轻环境保护的发展观。广大农村的基层领

导和基层组织在加快发展农村经济，解决农民温饱奔小康的同时，往往忽视环境

建设和生态保护。农民的环保意识比较淡薄，受到的宣传教育的机会较少，缺乏

环境资源的保护与可持续性发展的理念，同时也缺乏遏制环境污染的主观能动性

和权利意识。

由于贫困和发展落后，使得农村地区对农业的依赖程度较大，贫困率高、缺

乏可持续发展的经济增长方式，不良的经济和社会基础，加上机构能力比城市地

区薄弱，严重制约农村地区的发展，而长时期的不良土地利用方法和不正确的发

展战略，最终导致严重的环境污染与破坏，又加重了贫困。

（2）落后的农村环境，主要是由于城乡之间环境差距不断加大，这是现实

制带来的，我们必须要认真对待。由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及不适

当的经济发展战略，从而使得我国二元社会结构的表现更为突出，其实质在于城

乡不平等。在很大程度上，这种特定的二元社会结构的存在和作用，是农村污染

问题日益严重的深层原因。

由于长期的城乡分割，使得我国的城市化进程比较缓慢，大量人口被滞留在

农村，从而加剧了农村人口与资源之间的紧张关系；在我国二元社会结构下，城

乡差距持续扩大，很多农村居民无论从绝对意义上，还是从相对意义上，都还处

于贫困状态，面临着巨大的生存和改善生活的压力，从而无力顾及污染控制；在

二元社会结构的作用下，农村的产业结构过于单一，农业是主要产业，相当多的

人是以农业为生的。劳动密集型的小规模农业生产增加了面源污染的控制难度；

面对差距悬殊的二元社会结构，农村中的精英分子竭尽所能流向城市，从而导致

农村中从业人员的素质较低，掌握环境知识的能力较弱，环境保护意识较差。在

二元社会结构下，农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人

员以及环保基础设施均供给不足，这是农村面源污染失控的一个重要背景。

（3）农村与乡镇建设缺乏环保意识，规划布局不当、基础设施建设滞后，

致使环境综合质量低。农村与乡镇在发展中，土地规划使用中考虑环境保护因素

不充分，没有合理处理好工业区、居民区、自然保护区和风景名胜区的关系，形

成工业区、自然保护区和居民区混杂的局面，致使对生态环境造成破坏，造成难

以解决的环境问题。有的农业与农村环境建设缺乏规划。农业用地、农民建房用

地随意性大，农业废弃物随意排放，常出现“有新房无新村”、“有新村无新貌”

的局面。并且，农村环境基础设施建设普遍滞后。

（4）农村环境管理缺乏有效的综合管理机制和制度，环境监督管理、保障体系

不健全。对于量小、面广、变化快、差异性大的农村环境污染源，我国环境法还

缺乏有效的防治机制和制度。而且，农村环境治理的范围广，牵涉的部门多，需

要社会各界的配合，而按照现行的分部门监管体系，有关职能部门各自为政，没

有形成相互衔接的综合管理系统。同时，农村的环境保障体系仍比较薄弱，环境

管理机构及其能力建设不足，环境监督管理机构、人员队伍、执法手段、资金都

很缺乏，而由于农村地大面广，环境污染与破坏行为发生在广泛地区，发现困难，

又不同程度地存在着地方保护主义现象，有关职能部门在监管或执法时往往力不

从心。同时在农村也缺乏公众参与环境监督管理的机制、途径与基础。因此，农

村的环境保护工作实施困难。

（5）农村环保执法的监督机制需要建立。随着环境执法的发展，监督机制显得

更加重要，它是保证环境执法依法进行的必不可少的条件。但环境执法责任机制、

执法监督机制、权力制衡机制的建设还十分不足，公民参与环境保护缺乏制度性

保障。

二、我国农业与农村环境保护法律规定

（一）农业环境保护政策法律体系

农业环境保护政策法律体系，是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调

整保护和改善农业环境所发生的社会关系的各种法律规范和其他法律表现形式

所组成的有机整体。它是我国环境法体系的有机组成部分。关于农业环境保护的

规定主要由国家和地方关于农业环境保护的法律法规的规定所组成。主要包括：

1、宪法。我国《宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防

治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”（第二十六条）；国

家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用

任何手段侵占或者破坏自然资源”（第九条）；“农村和城市郊区的土地，除由

法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属

于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者

征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土

地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合

理地利用土地”（第十条）。

2、法律。我国《环境保护法》（1989）对保护农村环境保护作了基本的规

定；《农业法》（2001）对农业资源与农业环境保护作了专章规定；《固体废物

污染环境防治法》（2004）、《矿产资源法》（1996）等环境资源法律也对农村

环境保护作了规定。

3、行政法规。主要有《基本农田保护条例》（1998）、《土地复垦规定》

（1988）、《自然保护区条例》（1994）等。

4、地方法规。例如《湖北省农业环境保护条例》（1993年2月13日湖北

省第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，1993年2月25日公布

施行）等。

5、部委规章。例如，《畜禽养殖污染防治管理办法》（国家环境保护总局

2001）等。

6、地方政府规章。例如，《湖北省农产品基 …… 此处隐藏：1970字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……