公共政策执行的中国经验_贺东航(7)

——在中国共产党第十六次全国代表江泽民：《全面建设小康社会　开创中国特色社会主义事业新局面—，第３大会上的报告》４页。

，《杜赞奇：《从历史和比较的观点看中国改革》开放时代》２００９年第８期。

每一项重大的公共政策的推行都会涉及执行成本问题，如执行者所需要的工作经费。集体林权制度改革工作经费来源采取地方财政承担、中央财政适当补助的办法。为了推进林改工作进度，中央和省级财政对财政困难的县加大了转移支付力度。据统计，财政部在２关于下达集体林权制度００７年下发的《，由中央财政下达给福建、江西、辽宁等省集体林权制度改革工作补助费１改革工作经费的通知》５．８亿元，随后在２００８年对另外１５个省、市也下发了林改工作补助费。

⑤

。“林业“两金”是指“育林基金”和“维简费”育林基金”是按照最高不超过林木产品销售收入的１０％计征，具体征收标准由各省、自治区、直辖市考虑林业生产经营单位和个人的经济承受能力核定。

育林基金制度始建于建国初期，当年为了培育和发展森林资源，在财政极为困难的情况下，国家提出了以林养林的政策，对恢复我国森林植被，改善生态环境起到了重要的作用。但是，随着公共财政支出框架的建立，国家对林业的投入已发生了根本性的转变，育林基金的征收和使用已不适应林业发展）是从成本中提取，专项用于维持简单再生产的资金，是维的需要。“维简费”（又称“更新改造资金”持木材简单再生产和发展林区生产建设事业的资金。集体林区的场圃按木材销售价的一定百分比提取。其主要用于运材道路延伸、河道整治和有关的工程设施、小型设备购置等支出。其具体管理办法由各

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中国社会科学　２０１１年第５期

①基层林业站作为这场改革的具体执行者和参与者，对这项改革有所抵触。为此，国，的饭碗”

意家通过资源交换的方式，让这场改革中的林业部门既是被改革者，也是改革的受益者。《要建立支持集体林业发展的公共财政制度，改革育林基金管理办法，逐步降低育见》指出：“

”这意味着林业行政事林基金征收比例，规范用途，将林业部门行政事业经费纳入财政预算。

业人员也能在林改中得到实惠。国家以财政支持换取了基层林业部门的职能转变和对林改政

②策的执行。

在信息交流方面，信息的流动有助于多元行动者对目标与细节更为清楚，进而对需求与资源更加了解，以降低成员之间的不信任感。因此，必须加强信息的流动以促成成员单位更为频繁的互动。一般而言，上级掌握的信息更加全面，下级信息的获取需要经历一个学习和采借的过程。从上级的角度来讲，需要加强政策的宣传力度；从下级的角度来讲，需要认真领会上级指示精神。无论在纵向和横向信息交流方面，都可建立相关的信息通报制度、联合评估制度和）移交制度，以实现信息与资源的共享。（见图３

图３　公共政策执行的中国经验

从政策执行的途径发展脉络来看，西方国家先后经历了自上而下、自下而上和整合的自上而下”和横向级别的互动。政策执行途径三个阶段。本文的研究途径关注纵向上的“

这与西方政策执行的三个阶段有相似之处，也有不同的地方。与西方国家轮流执政所带来的政策不稳定相比，中国“自上而下”的政策执行过程中有政党制度的保证，在横向上也党委领导”的工作方式以确保同级部门的配合。这样的政党制度提供了政策执行所需有“

要的强制力。

这里并不排斥基层干部（地方政治精英）的自主性努力，地方治理能力的提高也可以提升政策执行的能力。地方政治精英可以从地区发展的现实需要和辖区人民群众最大利益出发“变自上而下”的研究者往往认为抑制基层自主性是可能的。而“自下通”政策而实现制度创新。“

而上”的研究者则认为一定的自主性是有益的。我们认为，一定的基层自主性是必要的，但这

局）规定。①　省、自治区、直辖市财政厅（

．３万人。①　仅江西省林业部门的育林基金收费在林改启动后就减少了４亿元，人员分流１

０００多万元转移支付补助给乡镇。从２００５年起，省财政按②取消林业收费项目后，江西省财政每年安排４

照每个村１万元、每个乡１０万元的标准再安排转移支付近４亿元，用于维持乡村政府、基层组织运转。

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公共政策执行的中国经验

种基层自主性应处于良好的“场域”（民情）内才能发挥，如同罗伯特·Ｄ．帕特南在《使民主运一个地区的历史土壤越肥沃，那里的人们从传统中汲取的营养就越多；转起来》一书中指出，“

①。而如果历史的养分贫瘠，新制度就会受挫”

综上所述，在中国，公共政策是执政党首先提出，行政部门加以实施的过程。但在实施过程中会经常出现央地博弈和多部门合作的困境。为此，可通过“层级性治理”与“多属性治，采用相应策略与手段来解决公共政策执行中的贯彻与落实问题。由于公共政策最终要落实理”

到一定的场域，这一过程实际上已经转变为一次次再细化和再规划的过程，所以地方可能会根据自身的地方性知识和地方利益对政策采取强化或钝化处理，而形成各具特色的具有层级性的公共政策。同时，一项重大的公共政策往往具有生态、社会、政治、经济等方面的多属性，承载了多项任务，其成功取决于横向上的高位推动和各部门配套政策的出台。由此可见，中国的公共政策是在“层级性”与“多属性”中运行，其运行的逻辑是：统一指导，具体实施，相互协调，各显其能。公共政策从提出到落实有层级性、从贯彻到实施有差异性、从回应到配合存在博弈性，博弈性表现在央地之间，也表现在部门与部门之间。而这种层级性、多属性、差异性和博弈性往往容易造成政策的碎片化。为防止政策内容陷入碎片化，可通过“高位推动—层级性治理—多属性治理”的方式，采用政府纵向部门和横向部门的协调、合作、整合与信任等策略，运用资源交换和信息交流等手段，减少“政策梗阻”和“政策失真”现象，达至公共政策的目标和绩效，这在一定意义上即构成了公共政策执行在中国的经验。

〔责任编辑：李潇潇　责任编审：孙　麾〕

①

，王列、赖海榕译，南昌：江西人民罗伯特·Ｄ．帕特南：《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》出版社，２００１年，第２１４页。

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