公共政策执行的中国经验_贺东航(4)

③的政策重点，导致执行一些与联邦政府的期望不同的项目。

对于因条条分割导致政策失真带来的负面影响，需要进行层级性治理。在中国，层级性治）依靠党委”的高位推动和中间层级的协调。（见图１理的关键在于纵向上“

就我国的政治生态而言，党是总揽全局的，是领导政府的。党的领导在国家公共权力方面是通过制度性的安排，科学执掌国家的立法权、司法权和行政权加以体现和反映的。许多公共政策最初是在党的报告或文件中提出的，反映了党的社会、政治、经济以及民生理念。发端于农

④很快成为全国性的集体林权制度改革，充分说明了党是这项重大改革村基层的“洪田村林改”

政策的动力源，是政策的设计者和引领者。

中间层级包括省、市、县三个层级。省委省政府是当代中国最高一级地方党政机关，在国家政治生活中处于非常重要的地位，因此，它在层级性治理中发挥关键的作用。省委是一个省的实际最高领导机关，省委书记是一个省的第一把手。省委主要负责制定并实施一个省的大政方针，主要组成部门有省纪委、省政法委、组织部、宣传部等。省委实现领导的一个重要方式是召开常委会、省委全会，制定各类大的政策，并要求有关部门执行；另一个重要方式就是任命干部。２０００年之后，我国的政治体制采用省委书记兼省人大主任的方式，通过人大的监督来实现对省政府工作的监督。省委直接受党中央的领导，是代表中央统领地方党政系统正常运作的核心力量。而省政府是一个省的最高行政机关，在工作中更侧重于经济工作，省政府组成部门有发改委、财政、交通、建设、农林水、教科文卫、公安、劳动、环保等厅局。省政府的权

①

指示型政策是上级机关对下级机关下达的指示或通知，如《关于严格控制公车私用的通知》等。指示型政策具有指导性、时效性和强制性特点。其指导性主要表现在指示或指示性通知，一般都是紧密结合工作实际，针对工作如何开展和开展中可能出现的问题及其解决而制定的，对下级机关开展工作、处理问题起着指导作用；其时效性主要表现在指示或指示性通知的执行有严格的时间限制。

②③④

——承诺与执行》，顾丽梅等译，上海：复旦大学出版社，２盖依·彼得斯：《美国的公共政策—Ｂ．００８

年，第１４５页。——承诺与执行》，第１盖依·彼得斯：《美国的公共政策—Ｂ．４５—１４６页。洪田村隶属于福建省永安市洪田镇，全村总面积２３２１８亩，其中耕地面积１００１亩，林业用地面积１８９０８亩，是一个对森林资源依赖性强的山村。１９９８年，洪田村把土地承包责任制引向山林，成功推行了村级集体林权制度改革，全村１２８１２亩商品林采取按人口均分到户，对联户经营的管理模式进行大胆尝试，实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标，被称为中国林改“第一村”。和“小岗村”

·６９·

中国社会科学　２０１１年第５期

力更实际一些。在从事经济现代化建设的过程中，省级政府是所辖区域的政治中心和经济统帅，是实现中央集中宏观调控与地方分散管理相结合的中介。政策改革工作局面复杂，任务繁重。省委省政府在政策执行过程中往往要召开多次会议，不断地动员各级干部认真领会党中央和国务院的指示精神，保证省级政策精神与中央保持一致。

县委和县政府是党和国家政权的缩影，它在层级性治理中的战略意义也是十分重大的。从中央到乡镇这五级党政层级中，县委县政府设置除了没有外交、军事部门外，中央政权所具有的建制县级政权大致都有。县处于国家与社会相连接的关键位置，它是自上而下的意志贯彻与自下而上的意志表达的汇集点，是国家与社会的联结点。中国的县规模适度，既能够进行自主的长远战略规划，又能够与公民保持密切的接触和沟通，并在控制自身政策的变形度方面具备一定的优势。同时，从我国政权体系内部的运转来看，基本上是权力逐级上收、矛盾逐层下递、压力逐层加大，省和市这两个中间层级在一定程度上既不最终承受压力也不直接面对矛盾，于是矛盾与压力都集中交织在县这一级，县级党政的工作能力直接关系到政策精神能否贯彻落实，其作用自然不容低估。而且，任何改革在本质上都是利益重新调整和重新分配，改革政策的实施，必然会触动到一部分人的利益，有可能引发纠纷，县级党政往往还肩负着“维稳”的压力

。

图１　层级性治理（纵向）

从以上分析不难看出，中间层级的三级政权都发挥着各自独有的功能，在这个结构复杂的行政系列中，要掌握好政策的一致性与灵活性的辩证法，并不是一件容易的事。应当依照我国

①的机制，理顺纵向政府间的关系。职责同构是指不同层级的政府在纵向间职能、“职责同构”

职责和机构设置上的高度统一。学者们普遍指出，职责同构是政府职能转变不到位、条块矛盾产生的体制性原因。本文无意对“职责同构”的利弊进行回应，但需要考虑的是，我国的“职职责同构”保证了中央的“权责同构”体制是在历史中形成的，有一定的必然性和合理性。“

，使公共政策能顺着“威”条条”逐级往下推进。要慎重对“职责同构”体制进行改革或动“手。比如集体林权制度改革在贵州省的推进中就遭遇到一些麻烦。在林改之前，贵州省将各地术”

区的林业局与农业局合并，组建农林局，也有区县把林业局与城管局合并，虽然从表面上看合并后是转变政府职能，但是这实际上是两类隶属不同机构的合并，其定位和职能并不完全不同，

①

，《朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》北京大学学报》（哲学社会科学版）２００５年第１期。

·７０·

公共政策执行的中国经验

而且合并后也存在机构磨合和管理归属部门不同等问题；尤其是在具体业务轻重缓急的处理上将存在着很大争议，该省林改进度缓慢，县级林权交易中心受制于体制问题迟迟未能成立，林改配套政策（如政策性森林保险和政策性林权贷款）也推进不利，而国家林业局向下交办的任务，常常找不到对口单位。因此，政策目标的真实性执行有赖于纵向上“职责同构”体制与中间层级的协调、理顺关系，让省级、市级、县级政权都积极地发挥着各自的优势，推动着政策目标的贯彻落实。

四、多属性治理：块块的分割及其合作策略

多属性治理是指针对公共政策的多属性特点，通过高位推动、信息交流等治理方式，实现部门之间的合作，达至公共政策的有效执行。

（一）“孤岛现象”与合作困境

多属性治理与“孤岛现象”有着紧密的关联。“孤岛现象”是指政府机构间在职能、资源、信息、利益等方面因为不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用的一种状态。合

①政府相关部门在执行公共政策时常常面临一个部门作困境是对“孤岛现象”的一种理性定位。

的目标与其他部门的目标不一致，在执行中出现一个组织在执行某个项目时，不愿意与其他组织合作，结果出现公共政策执行中的“孤岛现象”与合作困境。

以美国为例，很多社会项目的实施要依赖教育部门的培训政策，而劳动部门的就业政策实施也需依赖教育部门的政策。同时，国家安全也需要多个部门的协调。美国的农业部食品和营，旨在消除低收入人群和高收入养服务局曾执行过“妇女、婴儿及儿童营养补充项目”（ＷＩＣ）人群之间在营养保健方面存在的不平等状况。虽然这个项目已经取得了一些成功，但由联邦政府提供资助的营养项目还是受到了批评，批评者担心这些计划将导致美国 …… 此处隐藏：2334字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……