公共政策执行的中国经验_贺东航(5)

是相对独立的主体，他们具有各自的利益，因此在政策制定中可能存在着利益竞争关系。

在地方层面的具体操作上，也需要多个部门的共同参与。仅在“明晰产权”阶段，就涉及县委办、政府办、纪委监察局、林业、农业、司法多个地方政府部门。首先，林权纠纷的排查。这是“确权发证”的必要举措，司法、民政等部门要先行动员。其次，勘界和发证。这个任务需要林业相关部门派出技术人员。第三，经费。财政部门需要下发林改工作经费，而纪委监察局等部门要下乡检查经费使用与落实。第四，林权登记资料的管理。档案部门要配备档案工作设施设备，并及时对文字、数据、图表、签章、用印等进行动态的整理、检查与归档。可以说，缺少任何一个相关部门的配合，这项公共政策就无法达至理想的绩效。

（二）应对策略：多属性治理

较之于单一政策，以多属性政策为对象的研究目前在公共政策学领域还未受到重视。单一政策的执行主要是单一职能部门的行政活动，但政策往往具有多属性目标，执行过程中需要跨部门的合作而不是某个部门的单一行为，特别是当林改已由主体改革向配套改革转变时，部门间的合作和多属性治理更加迫在眉睫。

在我国集体林改制度改革的实施过程中，信任、合作、整合构成了多属性治理的基本策略。信任是合作达成的黏合剂，缺乏信任会导致机会主义行为的出现、破坏联盟关系，可见互信可以推动政策网络中各个行动者的合作，减少集体行动的障碍，出现一个正和的博弈结果。在林改中，相关部门需要以基本规则作为支撑，建立一种信任机制，扩大共识，降低合作成本。合作是多属性治理的首要应对策略，多属性的林改政策只有通过多个部门的合作，出台相关的配套政策，才能产生实质性绩效。整合是多属性治理中的第二个应对策略，通过整合机制可以有

②在林改中，林业、财政、工。碎片化”效降低部门狭隘利益的消极影响，防止政策内容陷入“

商、金融、司法、信访等多部门可透过一定的整合机制，克服单一部门执行的限度而达至合力。在中国的政治制度框架下，如何将这三种策略糅合在一起？与前述的“层级性治理”相近的是，

①②

国家林业局集体林权制度改革领导小组办公室、国家林业局农村林业改革发展司编：《集体林权制度改，北京：中国林业出版社，２革重要文件和政策法规汇编》０１０年，第７页。

政策碎片化的概念源自于Ｌ碎片化权威”一词。碎片化理论强调，政府各部门的官僚会根ｉｅｂｅｒｔｈａｌ的“据其所在部门的利益进行政策制定或是影响制定过程，一般由政府各相关部门共同参与制定，中央政府各部门之间、中央和地方政府之间、各级地方政府之间通过在项目谈判中的争论、妥协、讨价还价，，《最后出现政策方案的分散现象。见任敏：《我国流域公共治理的碎片化现象及成因分析》武汉大学学报》（哲学社会科学版）２００８年第４期。

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公共政策执行的中国经验

，也就是所谓的“，而且它在“在横向上的“高位推动”五级书记抓林改”多属性治理”中的作

①用和意义更大。

客观上讲，在实施新一轮集体林权制度改革前，林业部门在政府部门和权力序列中的地位并不突出，仅仅依靠林业部门来实施改革，力量明显不足。因此，必须充分根据中国现有的政治体制框架特征，运用“以党领政”的高位推动方式，这样就可以避免出现“台上唱戏，台下

②看戏”的局面，使其他部门积极配合，投身于林改之中，这已为很多省份的实践所证明。

多属性治理的分析框架有助于我们深入了解中国公共政策执行中存在的主要问题，改进和）以集体林权制度改革为例，“见图２林业三定”时期的政策只强调林业提升公共政策的绩效。（

单个部门的工作，忽视了林改的系统性和复杂性，表面上实现了政府规定的目标，但由于工作粗糙，遗留大量问题，出现了产权纠纷，直接影响到我国集体林森林资源经营水平的提高。这次林改吸取教训，将改革政策分两步出台，在第一阶段以“明晰产权”为核心的主体改革完成后，紧接着进行第二阶段配套改革政策的推进。为了保证这项公共政策的顺利进行，在组织保，这项公共障上，中共中央、国务院于２关于全面推进林权制度改革的意见》００８年６月颁布了《政策首先是党以文件的形式确定下来，符合中国“以党领政”的政治生态，也就是通过高位推，动来确立了林改的重要地位。根据这一政策精神，国家成立了“集体林权制度改革领导小组”并根据《意见》所提出的“各有关部门要各司其职，密切配合，通力协作，积极参与”精神，将发改委、中纪委、财政部、国家档案局、国土资源部、国家林业局、中农办、保监会、中国人民银行、工商总局等１９个部门作为林改领导小组成员单位，并涉及农林、财金、保险、宣传、档案等多个中央部委。林改领导小组虽然设在国家林业局，但该小组的工作可直接对国务院总理负责。

随后一年时间，国务院发出多个通知，要求各部委以及各级地方政府要高度重视林业的改革和发展。２００９年６月２２日，建国以来首次中央林业工作会议召开。随后，国务院相关部门联动，如财政部为配合这一政策，先后出台了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》和《；保监会也出台了《育林基金征收使用管理办法》关于做好森林保险试点工作有关事项的通；中国人民银行、财政部、银监会、保监会和林业局出台《知》关于做好集体林权制度改革和林；最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件业发展金融服务工作的指导意见》

；国家档案局联合国家林业局制定颁布了《适用法律问题的解释》关于加强集体林权制度改革档；司法部下发了《案工作的意见》关于在“五五”普法期间切实加强集体林权制度改革相关法律。在高位推动下，中央各相关部委相继出台或者与国家林业局联合出台林法规宣传教育的通知》

改的配套改革政策，逐渐形成了林改系列政策群。

从上述的分析可以看到，集体林权制度改革得以顺利实施，表面上似乎是林业部门开展了。地方林改政策的成功，一般都卓有成效的工作，但最重要的一条经验就是“五级书记抓林改”

①

“、县、乡、村”五个层级的党委书记和村书记亲自担任林改领五级书记抓林改”是指“省、市（地）导小组负责人。２高位推０１０年１０月，回良玉副总理在全国集体林权制度改革百县经验交流会上，将“动”作为“林改”取得显著成效的首条经验。详见《回良玉在全国集体林权制度改革百县经验交流会，新华网，２上的讲话》０１０年１０月１０日。

②

如福建、江西、浙江、云南等省的经验。以福建省为例，该省在推进林改过程中，党政主要领导亲自抓，分管领导直接抓，形成党委统一领导，党政齐抓共管的领导体制和工作机制；建立工作责任制，把深化改革和生态建设的目标任务分解到市、县、乡，并将任务完成情况纳入省政府对市、县（区）政府绩效管理之中。

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中国社会科学　２０１１年第５期

是当地林业部门积极寻求地方党委支持，相关部门通力配合完成的结果。短短几年时间，集体林权制度改革的主体任务即将在全国完成，可以毫不夸张地说，这是以党委领导、党政合作为基础的高位推动下，解决了公共政策多属性带来的困境，达至有效治理的结果

。

图２　多属性治理（横向）

五、中国公共政策执行的整体性治理效应

关于公共政策执行中的条块分割问题，学界已经有不少的研究。本文从治理的视角提出 …… 此处隐藏：2435字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……