当前我国土地利用总体规划修编中存在的问题.kdh

土规

工作研究

ＧＯＮＧＺＵＯＹＡＮＪＩＵ

型城市化道路，完善社会主义市场经济体制，都对土地利用规划提出了新的要求。

　　１．实现全面建设小康社会目标对土地资源的需求

　　　　我国目前正处在快速工业化和城

可持续发展需要土地规划切实体现土地持续利用的模式。

　　３．社会主义市场经济体制的逐步完善对土地资源市场配置的要求　　　　　改革开放以来，我国逐步确立了社会主义市场经济体制的改革方向，

当前市化发展阶段，有专家指出，从现在到并明确要求正确把握市场机制与宏观

２０２０年，将是资源约束最严峻的时期，调控的关系。十四大报告指出：“我们我修国编土中□顾地存英坤利在白　　雪　　用的石　　常总问英

体题

规划

　　　　我国正处在城市化和工业化快速发展的时期，经济发展与资源、环境的矛盾日益突出，尤其面临有限土地资源的供给约束以及土地生态环境的恶化现状，土地利用规划的重要性日益显著。

　　　　新一轮土地利用规划修编面临的形势

　　从现在到２０２０年，是实现中国现代化建设第三步战略目标承上启下的重要发展阶段。推进工业化进程，走新

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资源导刊　　２００７／１２

甚至有专家认为，资源约束正在成为对经济发展的第一约束因素。党的十六大提出了全面建设小康社会宏伟目标，并提出在优化结构和全面提高效益的基础上，国内生产总值到２０２０年要比２０００年“翻两番”，我国综合国力和国际竞争力明显加强。从工业化理论来看，大多数学者认为我国已经进入工业化的中期阶段；从工业结构演进理论来看，我国进入新的重化工业阶段；从经济现代化理论来看，我国经济进入向成熟推进阶段。从各种理论视角分析都表明，中国经济发展总体状况已发生了质的变化，中国经济发展进入了新阶段。工业化水平不断提高，重化工业比重上升是本阶段的重要特征。土地利用的矛盾表现为耕地保护与建设占用的矛盾、耕地保护与生态用地的矛盾以及土地供求矛盾的区域差异性，对土地利用规划提出了新的挑战。

　　２．科学发展观对土地资源的统筹需求

　　十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，推进改革和发展。落实到土地利用规划上首先是统筹经济与社会，规划不仅考虑到经济发展的耕地需求，也要满足粮食安全、新农村建设等用地需求；其次是统筹城乡，定

位并协调好土地利用规划、城市规划、村镇规划的关系；第三，协调好区域之

间的关系；第四，协调好土地利用与生态保护的关系，坚持以人为本，以人与

自然和谐为主线，全面推进经济社会

与人口、资源和生态环境的协调发展。要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控

下，对资源配置起基础性作用。”“同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面，必须加强和改进国家对经济的宏观调控”。十六届三中全会提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，同时进一步强调“健全国家宏观调控”。土地利用规划首先在战略层面上，为实现土地作为宏观调控手段提供基础；其次，在规划的内容以及实施措施上侧重市场手段对土地资源的配置作用。

　　　　土地利用总体规划修编中存在的问题

　　土地利用总体规划修编工作按国土资源部的部署，经历了准备阶段、加速阶段和调整阶段。目前仍处于调整阶段。总体而言，土地利用规划存在以下问题。

　　１．土地利用总体规划修编时间滞后

　　首先从土地利用规划编制本身看，第二轮土地利用总体规划的规划期是１９９７～２０１０年，至今已有１０年。尤其是２０００年以来，社会经济形势发生了重大变化，上一轮的规划指标已经用完，经济发展的新形势客观上迫切需要土地利用规划进行修编，仍处于停滞和调整的土地利用规划给用地管理带来了一定的困难。其次，从土地利用规划与相关规划关系看，国家新出台

的一些经济战略布局和规划都无疑涉

及到用地的规模和布局问题，作为城乡建设、土地管理纲领性文件的土地利用规划，需要起到相关的保障或约束作用。因此，从时间上看，土地利用规划修编相对滞后。

土规

　　２．土地利用规划的基础研究模糊　　根据《关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》（３２号文）的　　指标加分区仍然是本轮土地利用

规划的基本模式。而省级土地利用规划具有宏观性，因此以指标控制为主，土地利用规划大纲或文本需求的角度，一些问题仍需进一步的研究。比如土地节约集约利用与统筹城乡用地的关系，统筹区域土地利用问题与主体功能区划之间的关系，土地利用与生态环境恢复和土地利用规划环境影响评要求，有些省开展了耕地保护的目标具体的用途管制分区体现在县以下层和任务、土地节约和集约利用等六大次的实施型土地利用规划中。上一轮专题的研究工作，但是由于时间较短，采用的刚性指标包括耕地保有量、建一些研究仍显模糊。比如六大专题基本是按照科学发展观统筹设置的，但于总体规划编制不够衔接，建设用地规模和布局作为规划的重要方面分散在不同专题中缺乏整体的考虑。比如有些专题之间的定位尚不清晰。３２号文中土地节约和集约利用专题的重点是分析各业、各类用地的集约利用潜力，研究建立建设用地集约利用的规划指标体系，提出盘活存量用地的措施；根据经济社会发展要求，分析集约用地水平提高的长期变化趋势，预测各业、各类用地的合理需求，提出统筹安排存量和增量用地的措施。显然已经涵盖了节约集约型土地利用规划的主体内容，与相关专题关系不清。比如土地利用规划与相关规划，尤其是城镇体系规划的衔接问题也需要作为重点问题进行研究。以上等等问题都需要进一步明确，或在相关研究中弥补。　　３．土地利用规划编制要点或规程缺乏

　　省级土地利用规划作为落实全国土地利用规划纲要要求的典型政策导向、政府导向或管理导向的规划，需要国家从战略出发，给出原则性的规范或要求。结合上一轮土地利用规划，原国家土地管理局编写了《县级土地利用规划编制规程》，对县级土地利用规划的开展起到了重要的指导作用。本轮土地利用规划在规划的定位、编制的科学性等方面都有所提高，需要完善相应的要点、导则或规程。省级土地利用规划编制要点至少要包括省级规划的定位、编制的任务和主要内容、编制程序，前期工作主要内容和要点，规划大纲的主要内容、要求和相应的要点，规划成果要求等方面，并附具体的术语或技术方法，为省级土地利用的编制提供基础。

　　４．土地利用规划指标体系不清，弹性不足

设占耕地、开发整理补充耕地数量三个指标，国家、省、市、县和乡镇五级保持一致。本轮规划国家分为约束性指标和预期性指标两类，但具体的指标尤其是省级具体的指标体系仍不明确。另一方面，本轮规划仍然采用自上而下分解指标的模式，尽管在指标分解过程中进行了一定的上下协调工作，但是国家分解到各省的仍然是刚性指标，不仅很难适应不确定性为特点的社会主义市场经济发展的形势，也使得指标预测为主的规划修编前期研究工作流于形式。　　

土地利用规划修编的建议

　　１．加强长期国家土地利用规划基本问题的研究

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