试论我国现行土地制度的问题与完善(3)

　　2、城市建设用地浪费严重

　　近年来，由于我国城镇化步伐的加快，越来越多农村用地被征用为城市建设用地。我国土资源部的专家表示，我国的城市化、工业化不仅导致了10年时间减少了1亩土地，还由于粗放利用浪费了大量土地资源。假如考虑到用地质量，那么会发现土地浪费的情况更加令人心寒。96年之后，我国城市化进程加快，导致土地粗放利用与土地浪费的情况越来越严重，一些地方政府土地利用观念落后，只想着新占地、用地，土地的利用率十分低，导致城市建设用地总量失控、结构失衡。

　　(三)土地过速非农化

　　改革开放以来，我国经济发展突飞猛进，GDP增长率高达9.6%，成为世界上经济增长最快的国家。土地作为重要的生产要素在经济发展中起着重要的作用。伴随着城市化工业化进程的加速，土地等生产要素从农业向其他产业急剧转移。1978年以来，建设用地占用耕地的数量每年平均达30万公顷。可以看出，改革开放以来的我国土地的一个重要特征就是显著的土地非农化配置，并在持续的呈加速状态。土地非农化对粮食安全与社会经济可持续发展以及非农化过程中大量农民失地所引发的各种问题对社会安定均有一定的负面影响。

　　1、土地非农化对粮食安全的影响

　　耕地数量减少，粮食产出能力下降是土地非农化最直接的影响。我国养着世界22%以上的人，耕地面积却只有世界耕地面积的9.5%，这不禁让人担忧起中国人的粮食问题。另外土地非农化也对耕地质量产生了极大的影响，首先使得土地细碎化，地块分割。在城郊地区，人地关系矛盾十分突出，城市建设用地大量征用农村土地，“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策实施起来非常困难，土地不断地进行调整，最终造成了土地细碎化。土地细碎化造成了土地规范经营上的困难，地块分散也加大了管理的成本。其次土地非农化将会间接造成土地污染，土地非农化使得该区域成为了工厂或者居民生活居住地，这不可避免地会带来化学污染与生活垃圾的堆积，这些都会导致周围土地被污染，从而使得土质下降，产量降低。最后，土地非农化还会导致土地过度利用。由于原先的耕地面积被其他生产生活用地占用，耕地面积减少，人们开始担心土地非农化会引起粮食安全问题，通过提高复种，增施话费，使用农药等方式来提高粮食总产量，使得农地过度利用。农地过度利用的结果就是造成严重的土地退化现象，土壤污染、土壤盐渍化、水污染、土地肥力下降。而随着经济的发展，人们的饮食结构也在改善，畜产品需求大量提升，人们往往会为了提高产量而盲目扩大载畜量，这导致了草地的过度利用，使得草场生产力严重降低。

　　2、非农化过程中产生大量失地农民所引发的各种问题

　　土地非农化过程中，农村集体土地被大量征收，越来越多的农民在这个过程中失去土地。失地农民的出现是城镇化进程中的必然现象，目前全国失地农民估计在5000万人左右，然而由于近些年来，一些地方政府滥用征地权，不尊重农民意愿，大量强行征收农民集体土地;在补偿安置上，压低补偿标准，甚至克扣、拖欠、挪用征地补偿费，严重侵害了农民的合法权益，农民在征地过程中没有“话语权”。各种因素导致了失地农民不但没有享受到城镇化与经济发展的成果，反而成为无业游民。因土地征收引发的农民上访问题今年大幅上升，有的地方出现了“土地一动，农民就闹”的现象。严重恶化了党群、干群之间的关系。

　　三、完善我国土地制度的基本对策初探

　　(一)加强土地利用总体规划，提升规划法律效力

　　土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排。作为政府土地管理的龙头，是土地用途管制的基础，是耕地保护目标与经济发展目标能否同时实现的重要基础，为了改变当前土地利用规划失效的普遍现象、缺乏土地宏观调控的不利局面，为土地的管理提供科学和权威的调控依据，迫切需要加强规划编制的科学性。在指导思想上，要将经济发展与土地可持续利用作为主导思想，基于效率和公平的原则，通过区域合作组织对区域整体利益与局部利益进行统筹协调，在利益相关区域比较一致同意的基础上，编制区域土地总体利用规划，确定区域土地开发模式、重点发展领域和区域竞争土地资源的发展空间和时间安排，统筹规划土地资源的开发利用。当前我国的土地利用整体规划仍然属于行政规章，法律效力不足。在科学制定规划的基础上，还要提升规划的法律效力，强化土地利用总体规划的控制能力。所有用地行为，特别是涉及建设占用耕地的，都要依据土地利用总体规划严格地确定，严格控制土地利用规划修改行为。真正基于可持续发展理论，确保土地集约节约利用，实现土地利用的多样化，完善土地利用管理制度。

　　(二)完善征地制度，增大征地成本，制衡政府权力滥用

　　土地征收制度涉及农业用地向非农用地转化问题，在我国同时伴随着土地所有制的转变。科学的土地征收制度，有利于保障土地所有者和使用者的权益，有利于全社会节约用地，保护耕地资源提高宏观效率，更加能制衡政府权力的滥用。

　　从中国实际来看，现阶段中国想要完善土地征用制度，首先要解决的是征地农民的补偿与安置问题。按现行征地制度，政府征收土地所支付的补偿费用是按照被征收土地的原用途进行计算。而政府提供土地使用者的价格则以建设用地的基本地价为基础根据市场状况进行计算。因此征地价格与供地价格两者的差价平均相差达十几倍，甚至上百倍。关于征地补偿标准合理性的问题，众多学者从不同的角度进行了广泛深入的研究，并普遍认同目前的补偿标准偏低。本人想强调的是，仅就缩小被征收土地与提供给土地使用者的土地之间的价差，减弱地方政府为获取土地收益最大化而滥用强制征地权的动力的角度，也应提高现有的征地补偿标准，以大幅提升政府征地所支出的成本，从而在源头上遏制政府失范行为的发生。新的补偿标准应该遵循这样的原则：现有的征地补偿标准要提高，但不能是完全意义上的市场价值。从理论上讲，土地增值的特点决定了涨价应该归公。农用土地经征收后转为建设用地的自然增值，主要来源于整个社会的经济发展，不应当完全归原土地所有者所有。从实践上讲，完全的市价补偿中国现阶段的经济发展水平也承受不了，同时由于被征土地基本位于城市周边地区，大多数农民与土地征收并不发生关系，完全意义上的市价补偿会出现被征地农民“一夜暴富“，对边远地区的农民也显失公平。因此，对征地补偿标准的重新界定，肯定不能是原有的“补偿”，但也绝不能是“市价”。除了提高征地补偿标准外，增加政府征地成本另一个重要方面，是提高政府安置失地农民就业和为失地农民提供社会保障方面的支出。安置失业农民就业并为其提供相应社会保障，以保护其合法权益本是政府作为公共管理者题中应有之义，，土地征收相关法律法规在立法精神上也体现了这一点，但是政府在实际执行过程中偏离了公共管理的行为目标，为了自身利益的最大化，不顾甚至侵害被征地农民的合法权益，将对被征地农民的安置补偿简单化为征地安置补偿费一给了之。地方政府计算征地成本时，只是计算了征地补偿费用的支出，至于被征地农民失去土地后的就业安置及相应的社会保障并未列入其成本支出，作为“经济人”，他也不会考虑强行征地、低价征地，侵害被征地农民合法权益所可能增加的“社会成本”方面的支出。正因为如此，现行的征地制度才成为一种在 …… 此处隐藏：1491字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……