试论我国现行土地制度的问题与完善(2)

　　(二)我国土地制度现状

　　经历了几次土地变革之后，新中国的土地立法从无到有，取得了很大的成绩，初步形成了具有中国特色的土地立法体系。《宪法》在第9、10条确定了我国土地的国有制度以及全民所有土地与集体所有土地的基本范围。我国土地制度从原先的封建私有与农民私有的土地制度变为了社会主义土地公有制。社会主义公有制，就是由社会主义国家中央政府和各级政府、各集体经济组织代表人民对国有、集体土地行使占有、使用、收益和处分的权利。由于交易行为的法律后果是改变财产的所有者，而土地的所有权主体是我国唯一的国家或农业集体经济组织，除国家为了公共利益的需要可以依法征用农民集体所有的土地外，公有土地的所有权主体是不能改变的。因此该制度决定了我国的土地不能买卖，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，任何买卖或者变相买卖土地的行为都会受到法律的制裁，但土地使用权可以依法转让。这样便使得土地的社会主义公有制不受侵犯，同时也保护了我国的耕地资源。可以看出我国的土地制度在城乡分割上表现地特别明显，这与其他多数国家不同。城市和农村，城市郊区的土地所有者不完全一致，在立法上更侧重于农村土地问题。

　　除了《宪法》的规定以外，《民法通则》等一系列立法当中对土地的所有权制度和权利内容均作了较为详细的分解。同时，还以《土地管理法》为核心确定了我国土地立法的基本框架，建立了我国主要的土地制度。比如土地开发利用和保护制度、建设用地制度、土地征用制度、土地市场制度、土地赋税制度等。首先，在土地的综合管理上，对土地的使用，实行国有土地有偿使用，农民集体所有的土地则实行土地承包经营;对于土地的用途，进行总体规划与编制，划分建设用地、农用地盒未利用地，从而控制建设用地总量;对耕地的保护，实行特殊保护制度，包括耕地占有补偿制度、禁止耕田闲置、荒芜制度等;水土保持和兔纸改良方面，建立土地整理和复垦制度、防沙治沙及水土保持制度;土地执法监督方面，规定了土地执法监督部门的职责、检查措施以及违法者的责任。在土地利用方面，城市与农村采取不同的制度。对于城市土地，第一是制定城市土地的规划，第二是对建设用地进行管理，例如建设用地范围管理，农用地转为建设用地的审批制度，三是房地产开发和交易制度，四是土地征用制度。对于农村土地，主要是关于耕地保护与土地承包方面的制度，规定了农村土地的承包方式、程序土地承包经营权的流转制度、耕地保护制度。在土地资源保护方面，对因采矿破坏耕地、草原、林地应复垦利用或植树种草的情况，我国矿产资源法明确规定矿区被破坏土地必须及时复垦利用、植树种草，保护土地;《刑法》对土地利用中的违法犯罪行为也进行了规定。刑法专门规定环境重大责任事故罪，在土地利用中用地主体如果因为不负责任对土地资源造成不可修复的永久破坏，达到环境重大责任事故的定罪标准，就可以被追究刑事责任。除此之外还有土地利用规划和土地用途管制制度、耕地特殊保护制度、土地调查和土地统计制度、土地整理和复垦制度、水土保持制度等。

　　与中央立法相呼应的是，各省、自治区、直辖市以及其他具有立法权的城市与地区也从上位法的规定及原则出发，制定了相应的地方性法规或者行政规章，共同构成了我国的土地立法体系。针对这一情况，有人宣称“我国土地管理已经完全进入法制轨道”，然而没有一项制度是完美的，我国的土地制度依旧存在着许多问题。

　　二、我国现行土地制度存在的问题

　　(一)缺乏土地立法总体规划

　　我国《土地管理法》第四条第 2 款规定:“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”然而在我国的土地制度改革中，往往没有根据土地管理制度和土地改革所面临的新形势进行科学的预测，也从未编制过土地立法规划。一直以来，我国的土地立法一直遵循着“走一步，看一步”的思路。有人指出“我国的土地立法遵循‘先有实践——再有政策——最后制定法律’的传统模式，久而久之则形成了‘成熟一个制定一个’的习惯定势，具有明显的不适应性，特别是对于那些‘尚不成熟的土地问题’或是‘需要提前预防的土地问题’通常予以排斥，并以其既存的立法势力干扰和阻止土地立法创新的实现”这十分形象地说明了我国土地立法一路以来存在的问题，由于在立法思路上一直都是先发现问题再解决问题，没有一个一以贯之的知道思想和长远规划，遇到问题只能临时再针对这个问题立一个法，这使得立法经常比实践落后，立法效果往往没有提前规划来得好。我国从制定土地利用总体规划制度到现在，土地利用总体规划只进行了两轮，虽然第二轮土地利用规划无论在其权威性、科学性和可操作性上都大大增强，规划对土地利用的引导和控制作用初步得以发挥，可是在我国全国范围内大规模的开展土地利用规划也还只有十多年的历史，规划的基础数据、指导思想、方法均存在较大的问题，我国土地利用总体规划的科学性依旧在不断受到质疑，实践中遭遇“纸上画画，墙上挂挂”的尴尬。总体上讲，我国土地利用规划制度尚处于成长和发展阶段，在规划的制定和实施中还存在一些问题和不足。

　　(二)土地要素利用效率较低

　　1、宅基地使用权配置不公、低效

　　随着农村社会经济的发展，农民收入水平的提高，农民财富观念、财富结构、投资理念等均发生了变化，因此农民对宅基地资源需求结构也发生了重大的变化。过去农民收入水平大部分只能做到建造砖瓦平房，居住条件比较简陋，只要能满足基本的居住要求就好，而现在随着农民收入的提高，建房的目的不仅仅在于满足生活起居，而在于互相攀比，挣门面，讲排场，大家都希望能建造更多的住宅，不断地划新区，建新房，新房越来越多，大量的宅基地被闲置和废弃。造成农村宅基地使用权严重不公平、低效率的现象。河南省正阳县就存在大量的“空心村”，全县户均宅基地达三亩，是国家宅基地划拨标准的10倍，浪费耕地20万亩。有一户人家的住宅面积达13亩，且长年闲置。

　　导致宅基地使用配置不公、效率低下的原因有很多，首先是部分地方规划不完善，只注重新房的整齐统一，忽视了对旧宅基地的改造利用，导致农民建房的盲目性与随意性。其次是农民的节约用地观念薄弱，《土地管理法》虽然规定农村宅基地应归集体所有，农民只有使用权，任何单位和个人不得私自转让或买卖。但由于宣传不到位，导致农民土地公有法制意识不强，认为将集体土地用来建房就变成自己的，从而想方设法占用宅基地。从法律的角度看，主要问题是目前的法律制度对宅基地使用权规范存在许多不足，例如审批制度不健全，许多土地执法人员法律意识薄弱，没有依照法律法规办事，滥用职权，随意审批。农村空闲的宅基地不断增多，不仅浪费了有限的国土资源，加剧了人多地少的矛盾，更助长了无政府注意的思想，给社会增添了不安定因素，到了非治不可的地步。 …… 此处隐藏：1229字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……