中国城市化进程中的人权问题研究(3)

这一时期，城市化水平快速提高。从1949年到1957年，城市人口从5 765万增加到9 949万，年平均增幅达到7%以上，城镇人口的比重由1949年的10. 6%上升到1957年的15. 4%。当然，城镇人口的一部分来自城镇内部的机械增长，当时城镇人口的自然增长率平均16

17 薄一波：若干重大决策与事件的回顾（下卷），中共中央党校出版社，1993年版，第 732-733页。 建国以来毛泽东文稿第7册，中央文献出版社，1992年版，第 515、504页。

高达3%，但这在城镇人口增长中只占44%，仍有56%的增长是由农村人口的迁入取得的。从城镇数量来看， 1948年大陆共有58个设市城市，之后新增保定等设市城市达到82个。同时，取消了解放前的北安、延吉、陕坝、武昌4个建制市。到1949年底，全国大陆建制市由解放前的58个增加到158个，建制镇达到2 000多个。到1952年底，建制市达到159个，到1957年进一步增至176个。这一时期建制镇也有所增加，到1957年达到3 596个。

2．1958—1960年：城市化过快推进和人口过度迁移阶段

以重工业为主的工业化和“大跃进”经济发展战略的强制推行，使得城市工业生产迅速扩张，对劳动力的需求也激剧增长，由此诱发了人口迁移高度活跃，并形成了新中国建立以来声势浩大的一场人口迁移浪潮。“大跃进”导致了农业劳动力大量减少，大量农村人口流入城市，二、三产业劳动力迅速增加。仅1958年，第一产业劳动力比例陡降20多个百分点，降至58. 2%的水平，第二、三产业劳动力分别上升了17和6个百分点。从1958年起，人民公社运动快速推进，各地盲目推行公共食堂，“放开肚皮吃饭”。1958年1月的南宁会议之后，中央正式提出了将农业合作社合并为大社的主张，这为人民公社化打开了大门。农村劳动力的大量减少、比例下降。对农村形势的盲目乐观，加之人民公社缺乏激励机制，导致农业的严峻形势迅速体现出来。

这一时期，中国城市化发展呈现过快增长态势。全国城镇人口从1957年的9 949万人迅速上升到1960年的13 073万人，城镇人口比重从15. 39%猛升到19. 75%。与此同时，城市数量也有所增加，三年间新设城市33座。这种由“大跃进”式国民经济建设所导致的快速城市化，超越了当时中国经济社会发展的能力，其根本原因在于工业化的推进脱离农业经济发展的实际，加之缺乏合理的激励制度安排，人民公社挫伤了群众的积极性，最终导致经济发展超越了农村和农业经济发展的内在支撑能力。

3．1961—1965年：城市化调整和人口返迁阶段

对经济形势的过高估计、对农业生产的忽视以及人民公社的“理想化”制度安排最终酿成了1958—1960年的灾难性后果。到了1961年，中国开始对国民经济进行大规模调整，提出了“调整、巩固、充实、提高”的方针，对工业实行关停并转，精简职工，减少城镇人口，中国进入一个大量城镇人口返迁和城市化调整的历史时期。从1961年起，中央决定城市各机关、企业和事业单位的职工，特别是1958年以来从农村招收的职工，凡是能够回到农村的都动员回农村支援农业生产。从1962年起，国家开始有组织、有计划地动员城镇青年下乡，主要是插队和到国营农场。从1962—1966年，全国城镇知识青年“上山下乡”累计有129万人。

人民公社的制度安排也进行了调整，实行三级所有，以队为基础。明确生产队为基本核算单位，恢复了农民的自留地，允许农民从事纺织、编织、缝纫等家庭手工业，允许农民饲养猪、牛、羊、鸡、鸭等，还可养大牲口，农民还可以从事采集、渔猎、养蚕、养蜂等副业生产，这实际上确认了农民和农户作为微观经营主体的地位，农业生产逐步得到恢复和发展。

作为对前一时期过度城市化的纠正，这一时期经历了一次非正常的逆城市化过程。1960年到1964年，由城市返迁农村的职工人数达2 000万左右，城市人口净减少3 788万人，城市化率也从1960年的19. 75%下降到1963年的16. 84%。在随后的1964—1965年，由于经济形势有所好转，城镇化开始呈现回升态势，到1965年底全国城镇人口缓慢增加到13 045万，城镇化水平也恢复到18%左右。城市化的停滞还表现在用政策手段对城镇人口的压缩和减少市镇的数量。由于城市户口附属有包括粮食等生活必需品供应、住房供应、医疗、养老、教育、就业等多种权益，为了减少供给压力，国家开始通过提高设市设镇标准而大量精简城市人口。建制镇常住人口标准由过去的2000人提高到3 000人，一部分新设市恢复到县级建制，而一部分地级市则降级为县级市，建制市由1961年的208座减少到1964年的

169座，建制镇从4 429个减少到2 877个。

4．1966—1977年：城市化停滞和人口迁移受阻阶段

从1966年起，“文化大革命”的发动使中国进入十年的动荡时期，但经济仍取得了一定的发展。“三五”和“四五”时期国内生产总值分别增长6. 9%和5. 5%，钢铁、原油、原煤等主要产品的产量大幅度增长。一些大建设、大工程、大项目也都是在这期间完成的，中国在一穷二白的基础上建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。但是，经济和重工业的发展并未带来城市就业机会的同步增长，这一时期在严格的户籍制度约束下，城市化进入停滞时期。

自20世纪60年代中期起，中国在三线地区开展了一场以备战为中心，以军工为主体的经济建设运动，三线建设是这一时期我国基本建设的主要任务和核心内容。这种“临战姿态”直到20世纪70年代初中期才有所转变。1973年用于沿海地区和三线地区的投资比重已大体持平，1974—1975年用于沿海地区的投资则大大超过三线地区。这一时期片面强调“山、散、洞”的方针，并未形成城市人口和推进城市化进程。为减缓城市人口以及由此带来的福利供给压力，国家号召知识青年到农村去接受贫下中农的再教育，从1967年起上山下乡运动规模不断扩大，到1969年达到最高潮。从1967年到1976年间，全国参与“上山下乡”的知识青年和干部下放改造估计达1 500万人，成为一次特殊的政治性人口迁移。这一时期，国民经济开始出现的全面好转并未带动城镇化的发展，随着“文革”和“三线建设”的推行，这一时期全国大约有3 000多万城镇青年学生、干部和知识分子到农村去劳动和安家落户。而且以备战为目的的“三线”建设使得基建投资在很大程度上与原有城镇相脱节，从而导致城镇建设大大滞后，许多小城镇日益衰败，城镇发展明显萎缩。1976年城镇人口为16 341万人，10年间城镇人口仅增加了3 296万人，这主要来自城镇人口的机械增长，城市化率始终徘徊在18%以下，从1965年的17. 98%下降到1976年的17. 44%。

5．1978—20世纪90年代中期：城镇化与人口加速流动阶段

1978年党的十一届三中全会的召开，中国开启了一个新的时代，改革开放使得全国工作重点开始转向以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。城市化也在历经了长时期的倒退和停滞后开始呈现新的生机，在城市就业不足的现实条件下，中国走出了一条与众不同的城镇化道路。

在农村，家庭联产承包责任制的实施形成了激励机制，大大激发了农民的生产积极性，也进一步解放了农村劳动生产力，使农业剩余劳动力得以显化。城市就业压力大与农村剩余劳动力的显化共同造就了中国特殊的“离土不离乡、进厂不进城”的农村城镇化模式。乡镇企业的迅猛发展为农民非农就业提供了广阔空间。从1979年到1995年，乡镇企业直接吸纳农村剩余劳动力1. 29亿，平均每年新增就业人数达到620万人，年平均增幅达到11%，到1995年乡镇企业人员占乡村总就业人数的26%。

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