压力型体制与乡镇策略主义逻辑(2)

3、“数字游戏”

无论是全方位优惠还是保姆式服务，对于像桔镇这样一个区位环境不佳，地理位置偏僻，优势资源稀少，发展进度相对缓慢的欠发达乡镇，通过上述相对正式的方式仍然无法赶超招商引资的“大跃进”，更不可能完成数千万的招商任务。为了避免因招商引资工作而遭受“一票否决”的命运，各乡镇最后只得玩起“数字游戏”。

数字游戏主要是通过做假账、浮夸、转账和出钱买资等各种方式来完成招商引资任务。具体而言，第一，通过制造假发票来虚报硬件设施的出厂价以提高固定资产投资额。第二，伪造注资凭证，即乡镇先在外地设立一个银行帐号，然后将资金作为外资转入本地已注册的某个有名无实的公司名下，以作为招商引资的成

绩，一旦经会计事务所和招商局验资过后便立即将资金抽回。另一种形式是利用外商的资金验资，验资之后立即抽回。第三，虚签合同，即与外商签订有巨额投资额的合同，但没有实质性资金投入。第四，出钱买资，即向已经完成招商任务的部门，或直接向招商局购买招商项目，以作为本乡镇的招商引资成绩。2005年，T县买资的价格大概是：外资10万美元/1万元人民币，内资100万元/5千元。但在2009年，桔镇镇长以每1万元购30万元内资的价格仍没能购买到。

4、“共谋”与“布景”

由于基层政府的每项工作均要面临各式各样的检查，通过数字游戏所制造的招商工作当然也避免不了上级的实地检查。但正如赵树凯（2005）对基层政府的迎检特点所总结的那样，“在应对自上而下的检查中，地方存在一种规律性现象：如果是省里来检查，市、县、乡、村都紧急动员起来，共同应付；如果是市里检查，县、乡、村则都紧急动员起来，共同应付。比如省里检查时，市里有关部门就会提前探情况，向下边的县提供某些检查信息、应付方法的‘公共服务’，当市里来检查时，县里有关部门就为乡镇提供这样的服务。”也就是说，当乡镇与县级政府共同应对市级政府的检查时，县级政府要帮助乡镇掩盖问题，同样，当乡镇、县与市级政府共同应对省级政府的检查时，市级政府也要用各种非正规方式来帮助县乡政府掩盖问题。周雪光（2008）则用“共谋”来容易这种基层政府与它的直接上级政府相互配合、采取各种策略应对来自更上一级政府检查监督的现象。 也正因此，当T县的工业园区于2009年迎接省领导视察时，我们看到市、县政府共同应对，布置现场的图景：要求雇用数量众多的挖土机、推土机和“群众演员”进工业园区，当领导的车队即将进入工业园区之时，所有的机器要响起来、动起来，所有的人要忙碌起来。为此，桔镇以10元一人的价格在各村雇请了50名“政治觉悟高”（不会搅局）的农民，让他们带着铁锹在指定好的地方摆出劳作的姿态。在桔镇帮扶的工厂内，分管招商的副镇长不知从哪儿装了一客车的“群众演员”，将他们插入正式工人中间，充当临时工人，以便使领导进厂视察时，

感觉工厂效益好。这些“群众演员”的“表演”直至领导离开现场为止，“出场费”是每人每小时100元。

如此“共谋”与“布景”虽使T县创造出了令上级领导满意的工作成绩，但在高标指的压力下，同一级官员之间形成强烈的竞争，彼此不甘落后，以防在晋升的阶梯上被淘汰出局。因此，一旦有人以“布景”等非正式方式获得晋升时，便容易被竞争者竞相效仿，形成所谓的“政治锦标赛”（周黎安，2009）。在此锦标赛中，“共谋”、“布景”、“数字游戏”等各种非正式权力运作策略的运用也就逐渐成为整个体制的“共识”，各类“万亩工业园”和颇具创意的“人造景观”也因此层出不穷。

三、策略主义的形成机制：压力型体制

虽然国家自2004年以来确立了以“科学发展观”为核心的治国理念, 并在宏观层次上将经营性的政府行为转变为以公共服务为本的治理体系，并将法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题。然而，透过乡镇招商引资中各类权力运作技术，我们看到的却是一幅策略主义的运作图景。应该说，任何时期的基层政权均讲“策略”、讲“方法”，但不一定任何时期的基层政权均以“策略主义”为运作逻辑。“策略主义”是当前乡镇政权运作的独特逻辑，受乡镇所处的压力型体制所决定。

压力型体制产生的原初动力来自政府实现经济赶超的压力及其发展主义的意识形态。在1990年代初确立的“稳定”和“发展”的意识形态中，经济的快速增长和人民生活水平的提高被认为是社会稳定的必要前提，“经济增长至上”成为政府和民间的共识（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。在“经济增长至上”的意识形态下，全国掀起了经济建设热潮，经济建设成绩成为衡量各级政府的首要指标。为了获得快速增长的经济指标，各地的上层领导开始充分利用政府内部的行

政权力作为驱动经济发展的动力，利用“高指标”和“乌纱帽”给下级政府“加温加压”（唐海华，2006），依靠政治压力和行政命令对整个体制进行动员，从而将指标和任务在官僚制的行政等级中层层下达，直至最基层的乡镇一级，最终形成了被称之为“压力型体制”的运作特性。

根据荣敬本等人（1998：28）的概括，压力型体制是指一级政治组织县、乡为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织以党委和政府为核心把这些任务和指标，层层量化分解，派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制，即一旦某项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励，所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。

渠敬东等人（2009）认为，新世纪以来，“压力型体制”的运作逻辑并没有发生根本的变化,，不过，其作用机制发生了重要变化，一是加强了对指标完成手段的管理，将指标管理和技术治理结合在一起；二是加强了行政问责制；三是加强了量化指标结构的多重化倾向， 改变了以往仅以GDP 为核心的干部考核指标体系，政府的公共服务职能和绿色GDP开始被纳入到数字指标控制的范围。应该说，在宏观层面上，压力型体制的作用机制确实发生了诸如以上的变化。也正因此，我们几乎每天都能从电视新闻中看到各省政府（特别是沿海发达地区的省级政府）实践“科学发展观”，以打造各类“民生工程”的举措。但是，在微观层次的具体运作中，压力型体制的作用机制并未发生根本变化，只是借“科学发展观”之名，行“经济增长至上”之实，进行“名实分离”的非正式运作，正如前文所述，这在中西部地区的乡镇招商引资工作中表现得犹为显著。

显然，在欠发达的中西部地区，其“发展”的压力远甚于发达地区，特别是在区域经济发展不平衡的对比之下，发展的欲望与压力倍增。而压力型体制恰好是实

现经济赶超的高效机制，同时也是欠发达地区认为值得学习和借签的宝贵经验。比如，T县政府前往沿海发达省份学习招商引资经验时总结道：“要实现经济发展，一是要舍得牺牲环境，二是要形成人人有任务，人人有压力的激励机制”（20090813HSJ田野调查编号）。于是才有“凡是招商工作位于后六名的乡镇，全镇班子成员和一般干部都不能提拔、重用”的考核标准。基层干部也因此被纳入“政治锦标赛”与“政治淘汰赛”之中（周黎安，2009）。为了防止在竞争中被淘汰出局调，乡镇通常会调用一切可调用的权力权术去实现目标，“不管用什 …… 此处隐藏：2696字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……