压力型体制与乡镇策略主义逻辑

压力型体制与乡镇策略主义逻辑

欧阳静

【摘要】在微观层面的具体运作中，压力型体制的作用机制并未发生根本变化，只是在新的意识形态下呈现出“名实分离”的特征，即借“科学发展观”之名，行“经济增长至上”之实，这在中西部乡镇的招商引资工作中表现得犹为显著。由于压力型体制的目标设置和激励强度与乡镇的现实条件和实际能力不相匹配，从而形塑了一种以各类具体的、权宜的和随意的权力技术为原则的策略主义逻辑。这种逻辑一般只追求眼前的具体目标，不顾基于长远发展的战略目标，更缺乏稳定的、抽象的和普遍主义的规则意识。本文以桔镇的招商引资为例，来呈现压力型体制与策略主义的相关性。

【关键词】压力型体制 乡镇 策略主义 运作逻辑 招商引资

“压力型体制”是荣敬本等人（1998）用于概括县乡两级政治体制的运作特点。由于这一概念对理解当代基层政权运作的特点颇具说服力，因此被得到广泛引用。然而，无论是荣敬本本人还是“压力型体制”的运用者，主要是在政治学意义上使用这一概念，通常与“民主”、“自治”、“政治动员”等概念相联（荣敬本，2009；唐海华，2006；吴毅，2007），旨在说明中国政治体制的运作特征，较少关注压力型体制与基层政权组织的运作逻辑与特性之间的关系。基于此，本文以桔镇的招商引资为透视点，以呈现压力型体制与乡镇权力运作逻辑的关系。桔镇是中国中部省份的一个很普通的农业型乡镇，也是笔者自2004年以来多次回访至今、跟踪观察的乡镇。该镇距其所属的T县约30公里，地处山区，交通较为不便，工商业欠发达。对该镇的分析能揭示中西部地区乡镇的一些共性，但可能不适用于东部沿海或经济发达地区的乡镇。

一、策略主义

在韦伯（1997：248-324）看来，与传统组织类型不同，官僚制组织遵循“理性主义”的逻辑，严格按照既有程序和非人格化规则运作，从而使得组织的行为与角色具有稳定性和可预期性。具体而言，理性官僚制组织以一种形式主义的精神行事，通过由法规和明确规定的层级制来协调专门化的权限和行动，并强调非人格化的特殊品格以及服从于理智上可加分析的规则，以尽可能地确保组织运作的公正与理性。

处于官僚制体系末端的乡镇，其组织结构、权力体系和职能设置均依照科层制的规制设计而成，体现着现代官僚制组织的特性。然而，在实际运作中，乡镇的运作逻辑与现代官僚制的理性化、制度化特征相去甚远，“正式权力的非正式运作”的现象极为显著（孙立平，2000）。正如已有研究所表明那样，乡镇热衷于运用各类非正式的权力技术与策略，如“擂”、“媒”、“示蛮”、“怀柔”（吴毅，2007），以及各类“摆平术”（应星，2001；欧阳静，2009）来达成其运作目标。此外， 一些学者在关于基层政府维稳工作的专项研究也发现，近年来“花钱买平安”的“权宜性治理”方式十分普遍，就是所谓“人民内部矛盾用人民币解决”，并且，“在维稳的实际操作中，往往只凭负责官员的个人判断，其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性”（清华大学社会发展研究课题组，2010）。正如一些学者所言，基层政府组织的非正式行为具有“范围广、程度深、表现公开、运作坚韧”的特点（周雪光，2008）。

确实地说，与官僚制的“理性主义”逻辑不同，乡镇政权组织的权力运作充满着随意性、权宜性、变通性和短期性，似乎任何有助于目标实现的技术、策略、手段和方式，无论是正式的还是非正式的，正当的还是非正当的，均可被乡镇借用，

并且，其中的一些运作方式具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点，往往偏离其运作目标，目标替代现象十分普遍。本文将这种不同于“理性主义”的运作逻辑概括为“策略主义”。质言之，策略主义是指基层政权组织缺乏稳定的、抽象的、普遍主义的运作规则，以及基于长远发展的战略目标，而以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为原则，并只顾追求眼前的短暂目标。借用乡镇干部的日常话语，策略主义可表述为“只问结果不问手段”或“不管用什么方法，只要能把事摆平”。

显然，“策略主义”不同于“策略”。“策略”是一种纯粹的权力运作技术和方法；而“策略主义”是一种行为原则，通常不问手段或方法的合理性与合法性。因此，“策略主义”既包括那些灵活的、因地制宜的合理、合法策略，也包涵了那些不讲原则、不顾战略，不具合法性与正当性的策略；策略主义中的策略既可能与组织运作的目标相一致，也可能相背离。缺乏稳定而抽象的规则，以及不顾长远的发展目标是策略主义的基本特性。虽然策略主义的逻辑体现于乡镇运作的各个方面，但由于乡镇的招商引资更能鲜活地展示这种逻辑的内在机制，本文因此为认证依据。

二、策略主义的运作图景：桔镇的招商引资

贺雪峰（2003）于2002年描述江苏等沿海发达乡镇的招商引资时用了“大跃进”和“唯一重要的工作”加以形容，以突显招商引资在乡镇运作中的重要性。虽然中部地区的招商引资工作要晚于沿海发达地区，但自2002年开始也逐步推向了高潮，并在免除农业税之后几乎成为乡镇唯一重要的工作。

表一：桔镇2002年以来每年需完成的招商引资任务 单位：万元

年份

任务20022003200420052006200720082009

内资（人民币）6001100190012003000360040004000

外资（美元）010204050606080

如表一所示，自2002年开始，下达至桔镇的招商引资任务逐年递增，内资由最初的600万上升至2009年的4000万。外资则从无到有，直至2009年的80万美元。乡镇的“中心工作”也因此由“农业税费征收”转为“招商引资”，成为新的考核乡村两级干部的首要任务。此外，从 2008年开始，上级对乡镇招商引资工作的激励手段从经济奖罚上升到政治奖罚。县政府在对各乡镇的目标管理考核方案中规定，招商工作位于后六名的乡镇，全体干部不能提拔、重用。这意味着，招商引资成绩与所有乡镇干部的升迁直接相关。面对每年递增的招商任务以及日趋严厉的考核标准，乡镇又是如何应对的呢？

1、“全方位优惠”

受地理区位的影响，中西部乡镇缺乏吸引外资的有利条件，主要依靠提供本地所特有的原材料。然而，迫于完成招商任务的急切心态，地方政府总是以极为低廉的价格提供原材料，以吸引外商。比如，一些外商则要求当地政府以低于市场价的价格为其提供所需的所有木料。政府则利用控制伐木指标[1]的方式达成此条件，以完成招商任务。

除廉价原材料外，各乡镇还会在土地、税收方面给予特别的优惠政策以吸引外商。比如，T县以每亩5.6万元的价格征得土地，并对所征土地进行平整、规划，最后以每亩2万元的价格卖给外商。也就是说，除去平整土地的费用，政府以每亩倒贴3.6万元的土地优惠政策来吸引外商。对于那些不买地的外商，政府则为其直接建好厂房，然后低价出租给对方。即便如此，工业园区内的厂房闲置率极高，桔镇干部因此将工业园称为“空壳工业园”。

在税收方面，各地采取“两免三减”[2]或税收返还的奖励形式以吸引外商。但

许多外商在本县享受完五年的税收优惠之后，便迁往外县，同样以外商的身份再次享受同样优惠的土地、税收等政策，政府由此成了“杨白劳”。但在高额的招商指标面前，政府明知自己是“杨白劳”，也不得不为之，而外商也看准了政府完成招商引资任务的急切心态，并加以利用。

然而，即使在“全方位优惠”的政策下，政府所吸引的企业也多为高污染 …… 此处隐藏：2954字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……