对权利义务不产生实际影响的行政行为也可诉？(2008年6日8日)

袁裕来律师：行政法与行政诉讼法条质疑

对权利义务不产生实际影响的行政行为也可诉？

发表时间:2008-6-8 12:39:00 阅读次数:296

《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第1条第2款规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这一判断标准一直被坚持着，似乎一直没有人提出过质疑。这似乎又是一个常识性的问题：既然行政机关的行为对人们的权利义务没有实际影响，人们又有什么必要提起行政诉讼呢？似乎例外是没有必要的。

然而，在我国这一规定却确实是有例外的。这一规定，不能适用于判断复议机关的决定是否可诉。至少根据现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定，是不适用的。复议机关不予受理行政复议申请，或者受理后不作出复议决定，或者受理作出驳回复议申请的决定，都不至于对当事人的权利义务产生实际影响。但却不能因此得出结论是，当事人不能起诉复议机关的决定。

虽然《行政诉讼法》第38条第2款规定“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”没有明确，不服复议决定或者复议机关逾期不作决定的，当事人应该起诉复议机关的行为，还是起诉作为被申请人的行政机关的行为。但是，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第22条“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”也就是说，当事人具有选择被告的权利，既可以选择起诉复议机关的复议不作为，也可以作为被申请人的行政机关为被告直接起诉原行政行为（包括行政不作为）。同一司法解释第33条第2款“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”结合第22条规定，对于复议机关不予受理复议申请决定，当事人也有选择的权利，既可以起诉不予受理决定，也可以起诉原行政行为。《行政复议法实施条例》第48条规定的驳回复议申请决定，也应该作此理解。而对于法律规定复议前置的行政案件，实务中则要求当事人必须起诉复议机关，在复议机关作出实体性的复议决定之后，当事人才可以起诉原行政行为。

应该说，最高人民法院上述司法解释的规定，是符合我国《行政复议法》设计的。按照我国《行政复议法》设计，行政复议并不仅仅是给予行政系统一个自我纠错的机会，而是复议机关必须认真履行的职责。譬如，《行政复议法》第34条规定，“行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”《行政复议法实施条例》也有同样规定。

复议机关作出不予受理决定，或者受理后不作出复议决定，或者部分程序性的驳回复议

袁裕来律师：行政法与行政诉讼法条质疑

申请，虽然就这些决定的内容来看，没有对于当事人权利义务产生实际影响，但复议机关不进行实体审查行为本身已经侵犯了《行政复议法》赋予当事人的权利。只能这样解释允许当事人以复议机关为被告提起行政诉讼的原因。

我国大陆地区《行政复议法》这一制度设计是颇为奇特的。在国外或者地区，行政复议制度的设计是给行政系统一个自我纠正的机会，复议机关是不会轻易放弃这一机会。因此规定，复议机关不予受理复议或者受理后不作出答复的，当事人都是起诉原行政机关原行政行为，而没有规定起诉复议机关的。当然，这些国家和地区大多有着健全的成熟的政治体制。如果复议机关放弃这种机会，到头来将会承受不利地位的后果。我国有着自己的特殊情况，上级行政机关不对下级行政机关进行监督，尚没有足够有力的措施予以制约。

但是，企图利用人民法院的司法审查，来促使行政机关的层级监督，恐怕确实是有违权力分立或者说权力分工。