第三章、公共决策体制及中国[1]

第三章公共决策体制及中国决策体 制改革一、公共决策体制概述 体制是和制度相对应的概念。大致说来，制度是一个社 会为人们所规定的共同的和根本的行为准则的总和，是 对该社会形态本质内容及其表现形式内在的、一般的规 定。 著名经济学家诺斯曾说过:“制度是一个社会的游戏规则, 更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定 的一些制约” 体制是制度的外在表现形式,是制度在组织机构及其权 力配置方面的具体化。体是组织机构，制是运行规则。

公共决策体制是决策权力分配制度和决策程序、规则、 方式等的总称。公共决策体制不是自然而然生成的，而 是人为设计的产物。人们设计决策体制的目的是为了使 决策活动更加规范、决策成本更加低廉、决策方案更加 可行、决策成效更加令人满意。由于决策体制深深地打 上了人类行为的烙印，公共决策体制因社会政治、经济、 文化、历史条件的差异以及决策主体、决策组织的差异 而不同。各种不同的公共决策体制，其权力的分配总是 以维护一定的政治统治为核心的，其决策程序、原则也 总是采取最有利于统治阶级的方式。 人类的政治-行政行为，实际上也是公共决策行为。正 如西蒙所言：管理即决策，决策是行政的心脏。因此， 在一定意义上说，公共决策体制就是政治-行政体制。

1.决策体制的构成 公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则 和方式的总和，其主要的构成因素有： (1)决策权力； (2)决策程序； (3)决策规则和方式。

2.公共决策体制的 结构 (1)纵向结构 各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个 排列组合方式即为决策体制的纵向结构。 我国行政决策体制的纵向结构有国务院-直辖市政府， 及国务院-省政府-市政府-县政府-乡政府等不同层 次的划分。 (2)横向结构 同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排 列组合方式即为决策体制的横向结构。 横向结构的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系， 而是一种平等并列的关系，它们在公共决策体制中履行 各自独立的职能时，既相互独立又相互协调。

我国公共决策体制在结构上的变 化趋势 1.在横向结构上，一方面越来越趋向于决策与执行的相 对分离，另一方面，在谋与断的分工中，作为谋的政策 分析部门和信息咨询部门越来越受到重视。 2.在纵向结构上，分权成为体制改革的又一重要趋势。 在市场化条件下，中央将给予地方更多的自主权，以使 地方对本地区实行因地制宜的管理。中

央将加强宏观政 策的制定以提高宏观调控能力，在此前提下，地方获得 更多的决策权。

3.政策权力及其运作 决策权力是公共决策体制中的基本因素之一，它是指决 策主体在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。 决策权力角逐的中心问题是利益，这种利益可能是物质 的，也可能是非物质的，或者兼而有之。对权力的追求 事实上就是对利益的追求，利益是权力的原动力。利益 对决策权力的影响主要表现在三个方面：首先，公共决 策权力的产生和维护以利益关系为基础；其次，公共决 策权力的运行实质上就是各种利益相互博奕的过程；最 后，公共决策权力体制因利益关系的改变而改变。 根据公共决策权力的实际运作，决策权力可以分为权威 的决策权力和非权威的决策权力。 中西方决策权力的分配及运作。

二、公共决策体制的类型 纵观人类历史以及当今社会，我们可以把公共决策体 制大体上划分为三大类，即：议会民主制、独裁制和 人民代表大会制。 议会民主制包括以美国为代表的总统制、英国为代表 的内阁制、瑞士为代表的委员会制、法国为代表的半 总统制；独裁制包括宗教独裁、君主独裁以及军人独 裁；我国的人民代表大会制是符合中国国情的决策及 政府体制，是民主集中制的一种表现形式。

现实的公共决策体制：

现行的公共决策体制类型议会制 总统--议会制 内阁--议会制 委员会议会制 人民代表 大会制 人民代表大会制 苏维埃制 独裁制 宗教领袖型 君主亲政型 军人独裁型

1.总统-议会制决策体制 总统制的形成过程 总统制的主要特征：总统既是国家元首，又是政府首 脑；总统和议会分别由选民选出，各自对选民负责； 政府由总统组织，政府成员不得兼任国会议员；议会 有权弹劾总统，总统无权解散议会；政府成员与总统 是僚属关系；总统隶属的党未必就是议会多数党等等。 实行总统制的国家主要有美国、巴西、以及亚洲的印 尼、巴基斯坦和非洲的埃及、肯尼亚等。

2.内阁-议会制决策体制

内阁制的形成过程 内阁制决策体制的特点：强调议会至上；内阁总理 为议会多数党领袖，由国家元首任命并受其委托组 建内阁；国家元首虚位；内阁总揽行政权力且容易 控制议会；政府对议会负责等等。 实行这种体制的国家主要有英国、意大利、希腊、 日本、泰国、以色列、印度、新加坡等。

3.委员会-议会制决策体制 类似于原始社会时期的民主制，雅典城邦民主制时期 以及罗马共和国民主制时期是为委员会制的雏形。 瑞士联邦是当今世界唯一长期实行委员

会制的国家。 瑞士联邦委员会是瑞士最高行政机关，由7名委员组 成，任期4年，可连选连任。委员会主席既是国家元 首，又是政府首脑，但其权力和其他委员平等。委员 会下设7个部，分别由7名委员担任部长。 瑞士联邦委员会的特征：议会是最高权力机关，不但 拥有立法权，而且拥有行政大全；委员会领导日常行 政事务，但它只是议会的 执行机关；委员会不能解 散议会，议会也不能解散委员会；委员会成员权力平 等，委员不得兼任议员等等。

4.半总统-议会制决策体制 发端于法国第五共和国时期 主要特征：形式上设有两名行政首脑；政府对议会 负责，不对总统负责；总统掌握实际政治权力，成 为国家权力的核心。 代表国家有法国、芬兰、冰岛、葡萄牙，90年代初 以来，俄罗斯也实行这种决策体制。

独裁的决策体制 1.宗教领袖型独裁 世界三大宗教：佛教、基督教、伊斯兰教 典型代表：伊朗、梵蒂冈。 2.军人独裁 20世纪五六十年代以来，在非洲和拉美等地区，军事 政变此起彼伏，军人独裁成为全世界范围内的常见现 象。(泰国军事政变、菲律宾军事政变)

3.君主亲政型独裁

君主亲政不同于君主立宪，前者中君主的权力不受限 制属于传统的君主专制体制；而在后者中，君主的权 力受到宪法或其他机构的制约，君主是虚位的，有名 无权。 海湾地区的君主制大都是实权君主。 典型国家为沙特阿拉伯、阿曼等。

三、现代公共决策方式(规则) 1.全体一致规则 所有投票人都对某项表决的方案投赞成票，一致同意 的规则。联合国安理会五大常任理事国全体一致的规 则。 2.过半数规则 对某项决议的表决，需要超过二分之一的投票人投票 赞成方才能通过的规则。 过半数规则的实际应用

四、中国的决策体制特征分析1.人民代表大会是最高的公共决策主体。 2.共产党在公共决策体制中起着核心主导作用。

3.政府的决策模型主要是系统模型。4.民主集中制是政策制定的基本原则。 5.决策体制中权力配置上集权色彩较为浓厚。 6.试点和循序渐进是政策运行的重要方式。 7.“红头文件”是公共政策的重要载体。