试论我国航空安全信息报告制度

航空安全 信息报告

试论我国航空安全信息报告制度

柳宾

为了尽可能快速、准确地发现并改正民航企事业单位运营系统存在的缺陷，提高民用航空系统的安全性，航空安全信息报告作为一种非常有效的安全措施被民航局方以及民航各企事业单位推广使用，其概括作法是相关单位或人员通过一定的途径向局方或者单位报告航空安全方面的信息，如事故征候、不安全事件、安全隐患等等，使有关单位及时、主动识别危险，并采取有效措施加以预防、弥补系统缺陷。

为了保障航空安全信息的尽可能全面的收集，民航业界建立了相应的安全信息报告机制，其中，为我们所熟知的就是强制报告系统与自愿报告系统。本文尝试从阐述我国航空安全信息报告系统的种类入手，分析各类航空安全信息报告的性质，着重探讨航空安全信息报告与处罚的关系，并提供相关建议，以期安全信息报告机制能够更顺畅、合法地发展。

一、我国航空安全信息报告系统的种类

根据安全信息报告的主体与对象的不同，我国的安全报告系统大致可分为强制报告系统、自愿报告系统与单位内部报告系统几种形式。

1、强制报告系统

国际民航公约附件13《航空器事故和事故征候调查》第8章规定：“各国须建立强制性事故征候报告系统，以便于收集有关现存或潜在安全缺陷的资料。”我国于2005年颁布了《民用航空安全信息管理规

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定》（CCAR－396），标志着我国强制报告系统的建立。我国强制报告系统的主管部门为民航局方，对应的报告人主要为事发相关单位，需要报告的信息包括了“飞行事故、航空地面事故、飞行事故征候和其他不安全事件有关的信息”。①

396部要求一旦发生飞行事故、航空地面事故、飞行事故征候和其他危及航空安全的不安全事件，有关单位必须将民用航空安全信息及时报告民航局方，任何单位和个人不得瞒报、缓报或谎报民用航空安全信息；并且396部还规定了瞒报、谎报或者拖延不报航空安全信息的相关罚则。但是，如果相对人按规定向局方报告了信息，规章并没有规定相应的减免行政处罚的措施。

2、自愿报告系统

由于小的差错或不安全事件不在强制报告之列，而且当事人出于害怕处罚或丢面子等原因可能并不主动去报告局方或当事人所在单位，为弥补强制报告系统的不足，国际民航公约附件13第8章规定了各国在建立强制性事故征候报告系统的同时，建议“各国建立自愿性事故征候报告系统，以便于收集强制性事故征候报告系统可能收集不到的资料”。继美国、日本、英国等国之后，我国民航总局于2004年11月30日发布了管理文件《航空安全自愿报告系统》

（MD-AS-2004-02），并由民航学院主持建立了航空安全自愿报告系统（SCASS）。SCASS的工作目标是通过收集的信息数据进行分析研究，及时发现并消除民航系统的安全隐患和缺陷，建立良好的安全文化氛围，提高我国民航运输业的安全水平，其所收集的信息包括了的运行环境缺陷、无意造成违章事件、涉及飞行的困难事件、影响航空安全①其中“其他不安全事件”为“航空器运行中发生航空器损坏、设施设备损坏、人员受伤或者是其他影响飞行安全的情况，但其程度未构成飞行事故征候或航空地面事故的事件。”总局专门出台过《民用航空“其它不安全事件”样例》咨询通告。

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的一般性不安全事件等。但SCASS不受理涉及到事故、事故征候、严重差错以及涉及犯罪的事件报告。

SCASS系统运行的基本原则是自愿性、保密性和非处罚性。其中非处罚性是指系统受理的报告内容既不作为对报告人违章处罚的依据，也不作为对其他所涉及人员和涉及单位处罚的依据。然而，正是SCASS系统的非处罚性原则，导致了有关人士对“自愿报告减免处罚”的误解。事实上，SCASS本身并不具有处罚权。由于SCASS是中立的机构，与民航局没有直接的从属关系，也不是依法享有行政处罚权的主体，因此，SCASS并不会对当事人实施处罚；另外，由于SCASS秉承保密性与非处罚性的原则，因此，其也不可能对已受理的报告提供相关证据作为民航局方行政处罚或相关单位内部处罚的依据。

3、企事业单位内部报告系统

需要指出的是，除了国家运行的强制性和自愿性的安全报告系统外，许多航空公司、空中交通服务提供者和机场经营人都有报告安全危险和事故征候的“内部”报告系统，该系统在国际民航组织的安全管理手册（SMM）中也作了相应的说明。民航企事业单位建立内部报告系统，可以有效地进行主动危险识别，发现单位运营的安全缺陷并实施相应的干预措施，帮助本单位安全文化的建立。

一般而言，航空公司或其他企事业单位为鼓励安全信息的主动报

①告，会规定相关人员报告本单位的安全信息可以减免相应的处罚。但

是，这里需要注意的是：“行政处罚”与“内部处罚”是两种截然不同的处罚形式，企事业单位内部的处罚并不等同于民航局方给予的行政处罚。行政处罚是指有处罚权的行政主体（如民航局方）依据法律法规规章对违反行政法律规范的相对人实施的处罚，是一种公权力的①在我国，部分航空公司已经推行了企业内部的航空安全自愿报告制度及主动报告减免处罚制度，鼓励全体员工主动报告在运行中存在的问题和隐患。

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表达，涉及减免处罚的，必须依法而为；而企事业单位内部的处罚仅是企业的自主行为，是企事业单位依据本身章程、规定或与员工签订的合同而实施的处罚，并非严格意义上的依据规章实施（即使其依据的处罚条款是根据规章制定的），而且企事业单位并不具备行政主体资格，因此并不涉及行政处罚权的行使。

二、我国安全信息报告制度面临的问题

文章第一节对我国现有的几种安全信息报告系统进行了阐述，在理想状态下，上述安全信息报告系统可以有效而全面地收集、处理不安全事件（含以上）乃至系统缺陷等各类信息，但事实情况并非如此理想。

关于396部所确定的强制报告机制，首先，由于要求报告信息的范围限于危及航空安全的不安全信息以上，排除了其他不安全信息以及运营系统的缺陷与隐患，信息收集的范围较为特定；其次，虽然总局发布了《民用航空“其他不安全事件”样例》，但鉴于不安全事件的复杂性与变化性，《样例》并未完全界定危及航空安全的不安全事件的范围，《样例》以外的事件报告与否需要当事人判定是否属于“危及航空安全的行为”，增加了信息报告的不确定性；第三，实践中，当发生较严重的事故征候甚至事故时，一般涉及单位较多，无法隐瞒而报告得较及时、全面，但对于不安全事件信息的报告，由于民航企事业单位或相关人员担心受到处罚，时有发生缓报、谎报甚至瞒报的情况，更增加了信息收集的难度。虽然396部规定了瞒报、缓报或谎报民用航空安全信息的罚则，但仍很难完全制止上述现象。

我国自愿报告系统是为了弥补强制报告系统的不足而建立的，虽然SCASS收集信息的范围与强制报告系统互补，但其所面临的最主要

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问题仍是信息收集量的不足。据统计，自2004年9月至今，SCASS所收集到的自愿报告信息共计160份左右，大约20-40份/年，相对于美国ASRS、英国CHIRP的信息收集量可谓相差悬殊，目前还无法作为强制报告的有效补充。另外，自愿报告与我国传统安全文化的融合、同类型报告比例偏高而部分领域较少涉及①、以及自愿报告的真实性和其中的主观偏见均影响了有关方面对安 …… 此处隐藏：4491字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……