我国行政决策模式之转型_从管理主义模式到参与式治理模式(3)

法 商 研 究2010年第5期(总第139期)的发生,还需要疏导矛盾乃至防患于未然。这就需要改革行政决策机制,为长期以来被漠视的社会群体提供参与行政决策的渠道,让他们通过提升与自身切身利益相关的政策的质量来改变自身的处境,这一点恰恰是参与式治理模式的核心关怀所在。因此,在我国当下的社会矛盾高发期,参与式治理无疑可以起到释放社会矛盾、促进社会和谐的作用。就未来而言,参与式治理模式的适用性将日益增长。从社会学的眼光来看,参与式治理模式的扩展与城市化进程密切相关。城市地区工商业发达,社会利益多元化程度、信息化程度和教育程度较高,公民个体的行动能力较强;同时,由于居住密集,集体行动所造成的社会影响力也更大,城市政府也最容易体会到决策信息不完整和政策接受度低所造成严重后果。可以说,城市化使得参与式治理模式得以顺利扩展。有数据显示,到2007年底,我国已经有5.94亿人居住在城市,城市化率已达到44.9%。预计未来10到15年,我国城市化仍将保持年均0.8%-1%的增长速度。而根据中国社会科学院专家的测算,到2030年,我国城市化率有望达到65%。面对如此迅速的城市化进程,在治理方式上,我国应当有所准备,以便及时化解在这个过程中积累的社会矛盾,并保证城市化之后的长治久安。笔者认为,参与式治理可与城市化进程同步进行。

2 教育意义。我国20世纪的共和革命已经牢固地确立起 主权在民 的正当性,新中国更是提出了 人民当家作主 的口号。然而,在具体治理层面,公众参与治理的渠道却受到诸多限制。一个常常被提及的理由是,老百姓还不具备足够的自我治理能力,需要政党进行监护。然而,自我治理的能力并非天生的,而是在自我治理的实践过程中逐渐培育起来的。如果说在军阀割据、列强环峙的环境之下,将统一国家、建立现代民族国家基本制度和实现工业化等作为最紧迫的任务,推后培育公众自治能力的任务还情有可原的话,那么在今天各项基本的国家制度已经建立、工业化初步实现、基础教育普及、高等教育蓬勃发展的条件下,再推后这一任务则完全没有充分的理由。参与式治理就是倡导从那些与公众利益切身相关的微观领域入手,引入公众参与的实践,扎实培育公众的政治认知和政治行动能力。我们不能预设公众的利益感知和政策偏好是固定不变的。一旦进入协商程序,公众就能接触到不同的意见并与他人就各种个别利益和公共利益之间的关系进行讨论。通过这一反思性的过程,公众的利益感知和政策偏好都有可能发生缓慢的改变。公众的政治认知能力就是在这样的过程中得到逐步锻炼的。此外,与他人一起行动的经历也能使公众对荣誉、责任、权力等公共生活的基本要素有更深的体验,其政治行动能力获得切实的发展。

3 心理和文化上的意义。自我治理的实践,尤其是与同伴共同行动的经历,使得公众得以克服其心

理上对于社会和他人的疏离感,提升相互信任和社会团结。在近几年我国发生的群体性事件中,最令人

忧心的是无直接利益冲突的出现。这种冲突并非由最直接、最现实、最紧迫的具体利益问题引发,当事人只是借助一个非直接相关的导火索发泄不满。这种无直接利益冲突的出现,说明许多社会成员在心理上具有强烈的疏离感和压抑感。这种疏离感和压抑感无法通过正常的途径得到表达,因而通过暴烈的群体性事件释放出来。那么,该如何消除这种疏离感和压抑感呢?在厦门PX项目危机事件中,厦门市民的积极行政参与实际上已经提供了一个很好的范例:他们集合行动起来,保卫厦门的环境,保卫他们自己的家园。在共同行动的过程中,许多市民感觉到他们结成了一个命运的共同体,突然获得一种自我实现感。参与,在此意义上变成了一种有效的社会心理治疗方式。当然,参与过程中并不是没有紧张和对抗,利益关系紧张的社会阶层之间很可能会发生争执。然而,让这种紧张在行政程序中得到有序的表达和释放,总比让它在社会中郁积下来高明得多。伴随着疏离感和压抑感的释放,真正的主人翁精神有可能得以回归,这对于塑造一个和谐的社会来说,具有显而易见的积极意义。

4 对行政和政治改革的意义。就我国的行政和政治改革来说,参与式治理模式能够提供一套稳健的操作方案,促进改革有序进行。扩大公众有序的政治参与,就目标而言,就是要扩大公众的政治参与;就手段而言,则应当是有序的,不能出现发展中国家常见的秩序动荡。参与式治理本身就是一个有序参与的方案。它虽然着眼于宏观民主,但都是从微观民主开始努力的。它首先是一种增量改革,以既有的政治和行政组织为基本平台,逐步扩大公众的参与。在此过程中,逐步对一些结构性的限制作出调整。在操作上,参与式治理也具有相当大的弹性,可以根据不同地方的实际情况来作出调整。 8

我国行政决策模式之转型 从管理主义模式到参与式治理模式

综上所述,对于我国当下的社会情境而言,参与式治理既是可欲的,也是现实和稳健的。我们主张参与式治理模式最重要的理由不是所谓的世界潮流,而是它适合我国国情,能够解决我国的问题。

(二)参与式治理模式之理念

1.公共利益观念与行政机关的角色转型。在行政决策的管理主义模式下,当决策者的偏好与公众的偏好发生冲突的时候,经常会听到这样一种解释:决策者认识到了长远利益和全局利益,而公众只认识到眼前利益和局部利益,前者所认识到的利益才是真正的公共利益。长远利益和全局利益高于眼前利益和局部利益,这在理论上并不会招致强烈的反对。然而,这种理论在实践中已经被滥用,成为一种支配关系的辩护词。当公众发现,他们牺牲了眼前利益和局部利益却未能换来长远利益和全局利益的时候,这种辩护词的正当性就变得很无力了。不仅如此,市场经济的发展使得下面这样一种多元主义的公共利益观念也变得越来越流行:不存在什么先验的公共利益,也不需要去事先界定公共利益,关键在于保证市场的自由竞争,市场这只 看不见的手 会自动地将众多分散的个人利益整合成公共利益。这样一种观念落实到行政事务上,产生的是一种多元主义的行政理论,它将决策看作追求私利的个人和群体在政策市场中的竞争。虽然这种理论在解释行政过程时往往是富有洞见的,但当它试图将自身上升为一种规范性理论时,却存在极大的缺陷:它将参与行政过程的公众之间的关系看成是竞争性和对抗性的,从而难以通过公众达成合意以提升政策的可接受性以及节省行政资源。我们认为,对于公共利益概念的解构,不利于行政机关进行前瞻性的政策规划。

那么,参与式治理需要一种什么样的公共利益观念呢?显然,以上两种公共利益观都存在严重的缺陷。参与式治理需要在它们之间寻求中道。这是因为,一方面参与式治理反对放弃公共利益概念或掏空其实质内容,将其变成一个纯粹形式性的符号。就参与式治理而言,决策者需要以实质的公共利益概念为指导。另一方面,参与式治理也不接受在长远利益(全局利益)和眼前利益(局部利益)之间作粗暴的区分。长远利益(全局利益)和眼前利益(局部利益)的区别如果是真实存在的且决策者要坚持这种区别时,那么就应当给出理由,引导公众认识到公共利益的所在。参与式治理坚持的是这样一种公共利益观念:公共利益并不是树上的果子,成熟了自己掉下来,或者呆在原处等人采摘,而是决策者与各利益相关方在协商和沟通过程中发现的。这种发现的过程可能出现偏差,导致政策的理性和可接受性之间出现矛盾,用通俗的话来说,就是好政策往往得不到公众的理解和支持,而公众理解和支持的又未必是好政策。在这种情况下,参与式治理坚持公众的心理认同的重要性、坚持公众的主观幸福感也是公共利益的重要构成部分,它

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