我国行政决策模式之转型_从管理主义模式到参与式治理模式(2)

而没有规划环境评估审批权,因而一个合格的项目往往会导致极不合理的地区或产业规划布局。国家环

境保护总局缺乏对不合环境保护标准规划的否决权,这就给地方政府留下了过大的自由裁量权。在行使这一自由裁量权时,福建省厦门市政府采取的基本上是属于封闭式的管理主义决策模式,只征询了少数专家的意见,而没有向当地居民征求意见。可见,在决策者看来,公众的政策偏好对于决策来说并不重要。

概括起来,厦门PX项目危机事件是一次在缺乏公众参与的制度保障环境之下,公众通过自发和临时的组织网络来反对不合理(而非不合法)的行政决策的努力。令人欣慰的是,这一努力得到了行政机关的积极回应。行政机关主动引进公众参与的程序技术,并构建对话平台来化解危机。虽然从厦门PX项目危机事件中并没有发展出一套成熟的行政决策模式,但它体现了一种行政决策模式的转向:从行政机关与专家的封闭式决策模式转向对社会公众的开放式决策模式。事实证明,这一转向带来的是一个双赢的局面:公共危机得到解决,社会公众的诉求得到回应,而行政机关的权威也并未因此受损。

(二)上海磁悬浮事件

时隔不久,类似厦门PX项目危机事件的公共危机在上海出现。上海磁悬浮项目酿成公共危机,其原

因与厦门PX项目危机事件非常类似,那就是决策者对于政策的可接受性考虑不周,未能综合当地居民的 5

法 商 研 究2010年第5期(总第139期)政策偏好。这尤其表现在决策的公示方式上:决策只是在网站上公布,根本没有在媒体上发表,更谈不上在居民小区内张贴了,可见决策者本意就是不希望引起当地居民的关注。然而,当居民们知情之后,展现出强大的动员力,通过上访、 购物 和 散步 等形式,将此事变成一个公共危机,使得决策者不得不正视。在议程的设置上,来自公众的外部压力被证明起到了重大作用。

在上海磁悬浮事件持续的两年中,我们可以看到一个明显的转变,那就是从公众上访、上访失败后的上街到行政机关 下访 的转变。公众虽然一开始采取的是集体上访的形式,但并没有与行政机关实现成功沟通。在后来的座谈会和行政机关主动进行的 开放式听取意见 阶段,实质性的对话和沟通才真正出现。这一过程展现出信访制度的局限性以及像座谈会和 开放式听取意见 这样的直接沟通方式在程序上的意义。在上海磁悬浮事件中,可以看到行政机关在厦门PX项目危机事件中所采用的行政决策模式的扩展。尽管行政机关的最终决定尚无法得知,然而有理由期望,在公众参与之后,行政机关在决策时能够更多地考虑政策的可接受性,更多地体现公众的政策偏好。

(三)重庆出租车司机罢运事件

2008年11月3日,因不满出租车公司的盘剥,重庆市主城区8000多辆出租车全城罢运,引起全市震动。与前两个直接涉及公众与政府对抗的案例不同的是,这一事件涉及的是三方关系:劳方、资方和政府。事情起因于重庆市既有的出租车行业管理体制中资方和劳方力量的失衡。由于包括重庆市在内的我国许多城市出租车行业实施许可经营制度,政府出售出租车许可证给出租车公司,出租车公司再将出租车许可证与车相配租给司机,从中收取很高的租金和管理费,因而导致出租车司机收入的大部分落到出租车公司手中。这是一种明显不合理的分配方式。我国宪法并无罢工权的规定,出租车司机以罢工方式表达利益诉求,其法律地位当然是可疑的。然而,面对出租车司机的罢运,重庆市政府并未采取压制的方法,而是迅速公开信息,进行沟通,引进公众参与,重新检讨出租车行业管制制度,并根据各方意见,对该制度进行了优化改革。如果说厦门市和上海市政府都是在持续的公众压力下开放公众参与渠道的话,那么重庆市政府的迅速反应,则明显汲取了先前其他城市公共危机的教训,非常可圈可点。

(四) 湖南省行政程序规定 之实施事件

在以上事件中,公众参与的出现或多或少与公共危机有关,而沟通渠道的打开又与当地官员的开明程度有着密切关系。然而,将希望寄托在个别官员的开明作风上,公众参与的保障仍然是脆弱的。令人欣慰的是,在地方政府层面,已经出现了在行政决策中将公众参与程序予以法定化的努力,并取得一定的成果。 湖南省行政程序规定 的实施就是很好的例子。2008年10月正式实施的 湖南省行政程序规定 第3章对 重大行政决策程序 作了专门规定,确定重大行政决策程序分为五步走,即调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查或论证和集体决定。其中,调查研究和公众参与两个环节实际上都与公众参与有关。所谓调查研究,是指决策承办单位在拟定决策方案的草案之前全面、准确收集和掌握决策所需信息,结合实际情况并按照决策事项涉及的范围征求有关方面的意见并充分协商和协调。这一环节在很大程度上涉及对社会公众意见的调查,只是其主动权掌握在决策的行政机关手中。所谓公众参与,是指在决策方案的草案公布后,决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等情况,通过座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等方式,广泛听取公众和社会各界的意见和建议。 湖南省行政程序规定 作为地方政府行政程序规章,在我国行政程序法出台之前制定,实际上具有 小行政程序法 的作用。

类似的行政决策模式转变的实践在各地政府的实践中层出不穷,这里不便一一列举。可以说,行政决策模式从封闭走向开放,已经成为诸多地方政府的共识。在行政官僚组织的基本结构并未发生根本变化的情况之下,何以出现地方政府积极推动参与式治理的现象呢?在笔者看来,就行政官僚组织本身的运作来说,一个极为重要的结构性因素是,来自最高层的政策目标指示已经发生了转变,并影响到相应的干部考核和提拔的运作。自从中央政府推行科学发展观以来,干部的考核指标变得更为均衡,除经济增长的政绩之外,公共服务、环境保护、社会稳定等内容的重要性迅速上升;在考核程序上,也更加重视民主测评、民意调查等程序技术。此外,中央政府对于行政决策模式转变的重视,也给了地方政府官员以明确的激励, 6

我国行政决策模式之转型 从管理主义模式到参与式治理模式

从而在局部地区引发了行政决策模式改革的政绩竞争。在以上案例研究的基础上,笔者试图提炼出正在形成的新的行政决策模式的一些基本特征,具体表现如下:(1)在理念上,公共利益被认为是多元利益的合成,决策者既要认识到公共利益之所在,也要认识到那些具体利益和个别利益。决策者虽然肩负着认识公共利益并据之做出决策的任务,但它们并不自然就代表了公共利益。要完成这一任务,决策者需要公众的合作。(2)在组织结构上,行政决策的组织结构虽然仍然是金字塔式的官僚科层制,但由于最高层推行科学发展观,在政策目标和干部考核指标中加入了公共服务、环境保护、社会稳定等内容,并在干部考核程序中加大了民意测评、民意调查等程序技术的运用,因而地方决策者已有一定的动力对本辖区内公众的要求做出积极回应。(3)在议程设置上,行政机关及其智囊团体与公众分享议程设置权力。公众可以通过一定的行政程序提交建议,或者通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程。(4)在信息的获得和流通上,政务信息公开已经成为制度,行政机关被要求保障公众知情权,这使得截留政务信息变得日益困难。公众对于公共事务的关注度提高,往往积极主动地向决策者提供关于自身利益的信息,决策者在决策过程中也日益重视公众自主提供的信息。(5)在利益的代表和表达渠道上,决策者在传统的指定的利益代表和表达渠道之外,日益承认多元的利益代表和表达渠道。座谈会、协商会、听证会等临时的利益 …… 此处隐藏：3175字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……