我国行政决策模式之转型_从管理主义模式到参与式治理模式

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我国行政决策模式之转型

从管理主义模式到参与式治理模式

王锡锌 章永乐

(王锡锌,北京大学宪法与行政法研究中心研究员、博士生导师;章永乐,北京大学法学院讲师、政治学博士 北京 100871)摘要:我国传统的行政决策模式属于管理主义模式。然而,随着市场经济和民主政治的发展,行政决策的管理主义模式渐趋衰落。厦门PX项目危机事件、上海磁悬浮事件、重庆出租车司机罢运事件以及 湖南省行政程序规定 之实施事件等都表明一种新的行政决策模式 参与式治理模式 的生成。行政决策的参与式治理模式不仅符合世界行政决策发展的大趋势,而且对中国而言,更具有工具性、教育、心理和文化等多方面的意义。行政决策的参与式治理模式在理念上强调公共利益观念与行政机关角色的转型,主张一种协商与合作式的公众参与。行政决策的参与式治理模式的制度要素由基础性制度、支持性制度和六大核心程序技术制度构成。

关键词:行政决策 管理主义模式 参与式治理模式

对 民意与舆情 的重视,尽管一直是我国传统治道的规范诉求,然而在具体的治术实践层面上,却仅仅是一种劝诫和呼吁。这种治道与治术的断裂延续了2000多年,又伴随着我们走过了20世纪。在今天,我们能够弥合这两者间的断裂吗?以下,笔者将给出一种谨慎、乐观的回答。在笔者看来,这种断裂之所以长久持续,是因为我国的国家治理模式尤其是行政决策模式在结构和程序上都是封闭的。公众最多只是被咨询的对象,并不是治理过程的有机组成部分。而在今天,随着社会主义市场经济的发展和社会利益多元化趋势的推进,无论是普通公众,还是执政党领导人,都已经日益认识到原有的封闭式管理模式的缺陷。在地方政府层面,行政管理的改革已经进入到探索攻坚阶段,并取得了一定的阶段性成果。这些行政改革的探索所具有的一个共性是:赋予公众以越来越多的参与行政决策的权利,促进行政机关的回应性,使得公众成为行政机关在治理过程中的伙伴。在笔者看来,在各方的共同推动之下,一种新的行政决策模式正在悄然浮现,并有望克服上述治道和治术的分裂。

一、传统行政决策模式:管理主义模式及其崩解

我国传统的行政决策模式是计划经济时代的直接产物,在过去的30年中仍然扮演了主导角色。这种行政决策模式,我们将其称之为管理主义模式。其主要特征可归纳为以下七个方面:(1)在理念上,行政机关被视为公共利益的代表,而公众或个人被视为具体利益和个别利益的代表。因而,前者居于管理的主体地位,后者居于管理的客体地位。(2)在组织结构上,行政决策的组织结构是金字塔式的官僚科层制的体 基金项目:教育部人文社会科学重点研究基地重大课题资助项目(08JJDB20163)

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法 商 研 究2010年第5期(总第139期)现,决策目标来自上级,然后层层下达。决策者只有在完成上级所下达的刚性任务的前提下,才有空间思考如何对于本辖区内公众的要求作出积极回应。由于官僚体制内的官员考核指标侧重于完成上级的刚性任务,决策者对自下而上的需求往往缺乏回应的动力。(3)在日常管理的议程设置上,一般是由行政机关及其智囊团体主导议程设置,公众在程序和结果上均缺乏有效的影响力。虽然在一些特殊情况下,公众也可以通过某些方式如上访等影响议程设计,但这些方式往往没有有效的影响力。(4)在信息的获得和流通上,决策者一般通过自主调查和咨询的方式来获得决策所需的信息,公众处于被咨询的地位;没有可靠的程序来保证公众自主提供的信息能够获得决策者的回应。(5)在利益的代表和表达渠道上,公众的利益通常被要求通过指定的渠道加以代表和表达。例如,村民通过村民委员会、妇女通过妇女联合会、青年通过共青团团委、工人通过官方指定的工会,等等。公众自发的组织和表达形式难以获得法律的保护。然而,这些指定的代表和表达渠道往往因行政机关的官僚化而被堵塞,公众在很多时候处于无组织状态。

(6)在对政策的接受上,公众对政策的接受被视为有利于降低政策的执行成本。为了提高公众对政策的接

受度,行政机关往往通过政治动员和社会动员的方式来塑造公众的政策偏好。当动员无法奏效时,除非

政策执行成本过高,行政机关仍然会推行政策,较少根据公众的政策偏好来对原有决策做出修改。(7)在政策的反馈和纠错机制上,反馈和纠错机制比较薄弱。与决策者偏好不一致的公众政策反馈在一般情况下不受决策者的欢迎,公众只有借助上级行政机关的权威才能纠正本级行政机关的决策错误。然而,这种越级求助的方式往往遭到本级行政机关的压制。之所以将以上所描述的行政决策模式称为管理主义模式,是因为在这种模式之下,治理被简化为决策者对人和事的单向管理,决策者对公众的政策偏好甚至需求进行塑造,公众独立的需求和政策偏好则缺乏有效的政策输入途径。我们不得不承认,在一个列强环峙、国家首要目标在于争取民族和国家独立的年代,这种行政决策的管理主义模式曾经发挥了集中力量办大事的作用,奠定了我国经济发展的重工业基础,建成了一批重大基础设施,发展了基础教育和社会保障事业。然而,即便在我国的计划经济时代,这一模式也已经凸显其痼疾:行政官僚组织本身成为最大的利益集团,对于人民群众的回应性微弱,并且滋生腐败;决策领导层虽然试图运用革命时代的群众运动方式来进行纠偏和恢复官僚集团的回应性,但这一剂猛药造成的却是社会的全面瘫痪。

党的第十一届三中全会提出以经济建设为中心的目标,在很大程度上可以被理解为国家从宏观路线层面对人民需求的回应。然而,与之相匹配的微观行政决策体制改革尚待展开。在财政权力下放引发地方政府财政收入和政绩竞争的背景下,行政决策的管理主义模式展现了其促进经济效率的一面。地方政府决策者展现出类似于公司管理者的精神,在本辖区内动员一切资源来发展经济。这一现象被美国政治学者戴慕珍形象地称为 地方政府公司主义 。地方政府的政绩竞争,虽然使得我国经济在短时期内成倍增长,但也付出了牺牲社会公平的沉重代价。不难发现,市场经济的发展以及由此带来的社会利益多元化在凸显行政决策管理主义模式弊端的同时,也悄悄地瓦解了其基础。社会利益的多元化使得对于公共利益的认知并不再像计划经济时代那样具有单一性和直观性,行政机关作为公共利益当然代表的资格也日益难以被人所接受;具有一定自主性的社会舆论空间正在成长,尤其是互联网的发展,大大降低了公众获得和交流信息的成本,为公众表达自己的利益诉求和政策偏好提供了新的空间。正如我国学者王绍光所指出的,近年来,在政策议程的设置上,公众的能力已经有了大幅度的增强,行政机关及其智囊团体已经无法垄断议程设置权力。关切自身利益的公众也越来越多地参与政策批评,要求行政机关的决策更多地体现自身的偏好。此外,公民的结社权利也在扩大,社团数量有了大幅增长,而这无疑增强了公众的行动能力。在社会环境已经发生变化的情况下,行政机关如果继续维系封闭的行政决策管理主义模式,其成本无疑将变得越来越高昂。从长远来看,这是一种不可持续的发展趋势。之所以这样说,理由有三:(1)在社会利益多元化的格局下,对公共利益的认知也变得复杂化了。行政决策者只有了解多元利益的分布及运动状况,才能准确地认识公共利益并据之做出决策。但是,这需要非常大的信息量。而管理主义模式采取的自主调查手段是否能够满足决策者对信息的需要呢?(2)随着公众利益表达能力、政策判断能力和行动能力的增强,公众对政策的可接受性提出了更高的要求。一个不符合公众偏好的政策在其实施过程中 …… 此处隐藏：3318字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……