丽山森林公园案例分析

从金山岭长城事件 看旅游景区的两权分离问题--小组成员： 王小艳 邱清颜 刘丽丽

案例描述2005年1月，河北省滦平县境内的金山岭长城标 志性的敌楼“砖垛楼”墙上，钉了3年多的“中国金 山岭长城”7个铜鎏金大字被经营者悄悄拆了下来。 这个并不引人注意的举动，牵出近来逐步升温的一场 长城经营管理权之争，也引起了人们对以长城为代表 的文物开发经营与保护管理体制矛盾的关注。 金山岭长城是明长城最具有代表性的地段之一， 1988年被国务院公布为全国重点文物保护单位。80 年代中期开始向游人开放，起初由滦平县政府直接经 营理。1997年12月，滦平县政府决定与承德市财政 局下属国有企业光大农业发展有限责任公司“联营”, 双方签订协议，光大出资610万元，持有金

山岭长城60%的经营权，期限从1997年到2047年。 随后，光大组建了承德金山岭长城旅游发展有限公司， 接手了景区的旅游经营。新公司接手长城管理以后，频频在长城上举办各 种商业活动，却没有多少钱用于长城的维护上，使得 长城面目全非。 2002年新修订的《文物保护法》明确要求： “国有文物不得作为企业资产经营”, 依据上述法规， 河北省、承德市、滦平县文物部门近两年来多次与金 山岭旅游公司交涉，再三要求归还经营权，但该企业 坚持要求退赔几年间近2000万元的投资，协商曾一度 陷入僵局。经过长达三年的谈判，金山岭长城终于于 2005年9月结束了被公司作为资产经营8年的历史， 管理权回归了政府怀抱，“金山岭长城保卫战” 落下 帷幕。

案例分析 金山岭长城是否应该转让经营权？ 是否所有的景区都不适合进行经营权

转让？

若景区要进行经营权转让，应该怎么

做？

金山岭长城是否应该转让经营权？从金山岭长城的旅游资源类型和价值两个 方面来分析金山岭长城地势险要，视野开阔，设防严谨，建筑雄 伟，是我国万里长城的精华地段。1987年，被联合国教科 文组织列入世界文化遗产名录；1988年，被国务院公布为 全国重点文物保护单位，其无形价值不可估量。金山岭长 城是不可再生的文化资源，一旦遭到破坏损失就不可挽回。 然而任何开发或多或少都会对资源造成破坏，对于不允许 有任何破坏行为发生的世界文化遗产----金由岭长城来说， 是不适合采用转让经营权的方式的。

从金山岭长城转让经营权的后果来分析据当地文物部门报告，金山岭长城经营权的转让主要 基于两个目的：一是为了开发长城旅游，促进当地经济发 展，同时也便于筹集资金，用于长城的保护与开发。但事 实情况又如何呢？ 自光大公司

接手长城管理以后，频频在长城上举办 各种商业活动，像“亚洲飞人柯受良飞跃长城”、“城上 婚礼”、“烧烤晚宴” 、“锐舞派对”等。景区为了方 便游人，开山修路，铺大理石板、建索道、滑索、安装彩 灯，这些商业活动的举行和大规模的人为建设，在很大程 度破坏了长城的文物价值。

得出结论：

文化遗产和国家级风景名胜区等重要的、 不可再生的自然、文化资源，其无形资产 很难评估，一旦遭到破坏损失也难以估测、 不可挽回。因此，这类景区不适合采用经 营权转让的方式，而应该采用旅游资源国 家所有,政府成立专门管理机构直接经营管 理, 由当地政府进行监督的模式。

是否所有的景区都不适合进行经 营权的转让？旅游资源的经营权要依照各景区的具体情况具体 分析，有选择地进行转让。 1.人造景点以及景区的物业、娱乐设施等项目可以 大胆地放开经营权，吸引社会力量。 2.普通的文物、自然资源在慎重选择经营者、严格 保护资源的前提下也可以转让经营权。 3.而联合国自然、文化遗产和国家级风景名胜区等 重要的、不可再生的自然、文化资源，其无形资 产很难评估，一旦遭到破坏损失也难以估测、不 可挽回。因此，这类旅游资源最好由国家来经营、 管理和保护。

对于第1、2类景区来说：自然和文化遗产资源不开发利用就是极大的浪 费，商业运作不但可以促进地方经济的发展，而且 最好的开发可以带来最好的保护 。 所以在市场经济 条件下树立科学的,可持续的发展观,把旅游资源当作 国有资产的重要组成部分,参与市场运作.这样一方面 可以加快旅游资源向旅游产品的转化过程,促进当地 就业和经济发展,另一方面能以最好的开发带来最好 的保护;尤其是在我国目前旅游资源开发,保护资金政 府投入不足的现实背景下意义重大.

过去，旅游资源由政府行政事业单位统一开发 和经营。一方面，因投资不足，景区开发档次低， 不能形成规模效益，同时也缺乏保护资金，使生态 环境得不到有效保护；另一方面，它们大多是无偿 使用旅游资源，没有任何风险和压力，缺乏参与市 场竞争的内在动力。这就严重制约了旅游资源的开 发档次和旅游业的发展水平。 另一方面，企业非常注重营销,有利于旅游形象 形成与品牌的树立. 所以，对于这类景区，我们应鼓励其从体制上 进行创新,在坚持旅游资源国家所有权不变的情况下， 大力吸纳社会资金参与旅游资源的开发和经营，使 资源与资本有机结合，从而产生良好的经济效益， 社会效益和环境效益。

对于第3类不可进行经营权转让的 景区来说企业在旅游资源的开发

,经营过程中,追 求的是利润,企业在利润最大化动机的驱动 下,很容易出现短期行为,掠夺式开发,粗放式 经营,忽视保护,从而给生态环境造成破坏; 目前在国家缺乏相关政策约束的条件下,开 发商为谋取暴利必定会利用手中的经营权 疯狂赚钱,很难保证资源不被破坏. 所以，对于这类景区最好由国家来经 营、管理和保护。

若景区要进行经营权转让，应该 怎么做？

建立统一管理机构和强有力的监督机制 正确处理开发与保护的关系 确认景区经营权转让的底线 抵制“长官意志” ,实行科学开发

建立统一管理机构和强有力的 监督机制在坚持资源国家所有,严格保护,永续利用的前 提下,在一个旅游景区内,经政府统一规划后,把开发 经营权剥离出来,通过政府与投资者签订保护开发, 建设经营,管理协议,授权投资者依法有偿取得一定 期限内(一般是30~50年)的开发建设权,经营管理 权及其收益权,但政要对开发建设项目和经营活动 要依法进行严格的监管,既保护投资商的合法经营, 又能使环境得到有效的保护.

正确处理开发与保护的关系正确处理开发与保护的关系，最重要的就是要 提倡规划先行。科学的规划是旅游资源有序开发,可持续发 展的根本保证.提倡规划先行,规划一经确定,任 何开发商都必须严格按照政府和有关部门审批的 规划,进行旅游资源的开发建设和经营活动,确保 规划的严肃性和权威性,防止开发,经营商短期行 为,掠夺式开发,粗放式经营,忽视保护,从而给生 态环境造成破坏.

确认景区经营权转让的底线对于经营权转让的景区， 政府的行政职 能不能有任何的削弱，更不能做任何的转移； 绝不能在核心景区推行任何实质性的经营权 转让；对已经开发、成熟的景点以及其他重 要的景点，不允许转让其经营权，不能允许 由一个企业或少数人组成的利益集团去独享 成果，摘现成的桃子；风景区的门票不能让 公司垄断，或者捆绑上市