公共政策分析论文(3)

Key words: public policy process； current situation； problem； measure 想要对当代中国公共政策过程的现状、问题以及对策做出些许评述，首先应对“公共政策”以及“公共政策过程”这两个概念，加以清晰的界定和分析。关于公共政策的涵义，学术界众说纷纭，莫衷一是。公共政策学科的创始人之一哈罗德·D·拉斯维尔(H.D.Lasswell)和亚伯拉罕·卡普兰(A.Kaplan)认为：公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。

政治学学者戴维·伊斯顿（D.Easton）认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。②自20世纪90年代初期公共政策研究被引入中国之后，我国的一些学者也就此提出了自己的一些看法，具有代表性的观点有：

观点之一：公共政策是“党和政府用以规范、引导本国或本地有关机构团体① H.D.Lasswell and A.Kaplan: Power and Society， McGraw-HillBook Co.，1963，P70.

② D.Easton:The political System:An Inquiry into the State of Political Science， Knopf，1953，P129. ①

和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。”③

观点之二：“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”①

观点之三：“公共政策是公共权利机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。”②

以上诸种关于公共政策的概念都有其合理之处，亦都有值得讨论之处。如果需要用一句话加以概括，那么，我们认为：公共政策是公权力主体制定和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范。其逻辑思维至少包含了5个要点：（1）公权力主体的行为；（2）对适用主体具有约束力；（3）欲达到的目标和目的；（4）一定的政策声明或宣示；（5）公权力主体的政策执行行动。③ 由此可见，公共政策是一种行动指南，是一种行为规范。其实质是对公众需求的回应。那何谓“公共政策过程”？豪格伍德和葛恩提出，一个完整的政策过程，应该包括以下几个环节：（1）决定做出决策；（2）决定如何决策；（3）问题界定；（4）预测；（5）确定目标和问题解决的优先次序；（6）备选方案的分析论证；（7）政策执行、监督和控制；（8）政策评估和检察；（9）政策维持、政策延续与政策终结。④ 结合我国政策实践的情况，我们将政策系统的运行看做是由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所组成的过程，这些环行构成了一个政策周期，⑤ 即为一个相对完整的公共政策过程。下面，我就分别从政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结这五个环节，来谈谈当代我国公共政策过程的现状、问题及对策。

一、当代中国公共政策制定过程的现状、问题以及对策

（一）当代中国公共政策制定过程的现状

所谓公共政策制定，指从发现问题到政策方案出台的一系列功能活动过程。理想的公共政策制定（公共决策）过程包含问题界定、目标确立、方案设计、效③ 张金马：《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992年，第19-20页。

① 陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社，1996年第1版，第9页。

② 宁骚：《公共政策》，高等教育出版社，2000年，第109页。

③ 张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社，2004年11月，第4页。

④ 米切尔?黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004年第1版，第20页。 ⑤ 陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社，2002年。

果预测和方案抉择等五个相互关联又相互区别的环节。⑥ 然而，在我国目前的公共决策实践中，一些功能环节（如问题界定、结果预测和追踪评价等）往往没有受到应有的重视，甚至被忽视。科学的、合理的决策程序并未完全确立起来。少数领导者凭经验，甚至按主观设想拍板的情形并未绝迹。此外，在我国特有的“一党执政，多党参政”的政党制度下，我国当代决策过程的另外一大特点是权力精英模式。决策是对社会价值的一种权威性分配，所以决策过程不可避免地是一个社会各方力量相互制衡的过程。在西方，决策过程经常表现为一种社会互动过程。“与西方国家不同，中国的决策制定过程基本不是一种社会互动过程，而只表现为在共产党的政策层内不同权力精英及其群体的政治互动，权力精英起决定性作用。”①此外，我国学者胡伟在《政府过程》一书中也认为：“当代中国的决策者是共产党领导层的权力精英，而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中，社会力量对公共政策的影响力极弱，因而中国的决策模式是一种典型的精英决策，决策过程基本取决于权力精英的作用。特别是深受人格化权力结构的影响。”②

（二）当代中国公共政策制定过程存在的主要问题③

1、公众民主参与水平不高。同西方国家相比，中国公民对公共政策参与的程度较低。“当代中国绝大多数决策，如社会主义改造运动，人民公社化运动，大跃进，文化大革命，改革开放等，都是通过正式议程作出的。”④ 所谓正式议程，是指由政府决策者积极关心或密切注意使特定的社会问题进入政策议程的过程。它与“公众议程”是相对的。这表明当代中国政策决策者在决策过程中发挥着绝对的主导作用：往往是决策者认为是需要解决的公共问题进入政策议程而公众在这方面的作用不很明显。具体说来：

（1）国家民主参与体制不健全。众所周知，中央集权的专制体制在中国存留了大约两千多年。虽然建国以来，我国的民主制度得到了不断地健全与发展，但是总的说来封建专制制度的遗毒并没有彻底清除干净，一些领导干部的官本位思想依然很浓重。这种负面因素，直接导致了我国公共政策的水平维度并不是很高。⑥ 王丽忠、刘振宇：《中国公共政策制定的合理性路径探求》[J].韶关学院学报，2009(4)。

① 张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年。

② 胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社，1999年。

③ 参阅林丽群：《浅论我国公共政策制定过程中的问题及对策》[J] .传承，2008(10)。

④ 张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年。

不光是一些重大的宏观决策大多数得不到公民的直接参与，而且一些事关城市建设、社区规划的局部政策，也很难做到征求最大多数人的意见。 …… 此处隐藏：862字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……