034转型期控规的刚性与弹性调整的思考(2)

现公共利益、市场效益的最佳结合，从而使土地开发接近整体最优。

5.1以规划控制单元为基本单元落实调整思路

传统控规以地块为单位制定规

划刚性条件。地块划分过大则规划

控制不够精确，公共利益可能受到

侵蚀，地块划分过小则开发主体腾

挪空间不足，无法满足市场复合开

发需求。因此我们在实践中以规划

控制单元为单位来制定规划刚性条

件，并尝试在调整规划刚性和弹性

关系的情况下适当扩大修规的统筹

范围（结合实践经验和市场主体的

要求，我们确定每个子单元涉及的

开发用地规模控制在平均20公顷

左右）。修规统筹范围扩大则开发

主体可操作空间增大，可以在更大的范围内寻求市场最优的规划条件，增加了开发主体探索多业态组合的可能性，符合目前城市土地市场开发中强调功能复合开发是城市更新和活力提升的重要手段（黄莉，2012）的趋势。并且规划控制单元个数较少，有助于增加每个控制单元规划编制力量的投入，为进一步的规划可行性研究提供支撑，比如，发展单元引入的经济评估程序需要进行大量的数据核查和方案模拟，投入的工作量非常大，对发展单元刚性条件的确定支撑也很大。 近中期发展单元 远期发展单元 现状保留或已明确规划条件单元 图2 规划控制单元划分图

5.2以规划系统结构为基础确定规划控制单元的刚性与弹性

发展单元规划在系统层面统筹考虑传统规划设计中的空间结构、功能布局、综合交通、配套设施、公园体系、四线控制、整体开发强度等等需要优先保障的公共利益，并将其细化落实到各个规划控制单元作为规划控制单元的刚性条件。同时将传统规划中予以刚性控制但是实际上开发主体可根据市场需求进一步调整优化的地块细分、用地性质、单地

块容积率等等指标予以弹性指导，增进规划控制单元在下一步详细规划编制时的灵活性。

说明：

（1）子单元规划控制指引中，下划线

字体部分为刚性控制内容，其余为弹性

控制内容。

（2）本规划大纲确定二类居住建筑面

积上限以及三类居住、商业和服务业

（C1+C3）、商业性办公、研发办公

和产业等类型的建筑面积的下限，在满

足片区交通及公共配套的要求下，用地

及建筑功能比例可根据实际情况适当调

整。

（3）“参照相关规划管理”的相关规划指可作为行政许可依据的法定图则、专项规划、批复文件、政府批件等。 （4）子单元范围内的公共配套设施除特别说明为现状保留或扩建的外，其余均为新建设施；在保证规模不变的情况下，公共配套设施位置可结合实际情况，在子单元范围内合理布局；本大纲不确定小区级配套设施，具体在子单元规划编制中按照相关规范与标准确定；本大纲未明确用地规模的设施参照相关

标准确定用地面积。

图3 规划控制单元指引示意图

具体而言，功能格局方面，将系统空间功能组织细化为不同主导用途的功能区引导控制单元内部功能安排，这是刚性指标，但不具体确定地块红线和用地性质，只要满足单元的功能区指引，开发主体可结合实际情况确定具体的土地利用方案；开发总量方面，刚性确定整单元的开发上限，但是预留10%的浮动空间，用于与开放空间供给、用地贡献率等容积率奖励政策；开发分量方面，刚性确定住宅开发量的上限标准和主要功能建筑量的下限标准是刚性要求（比如，以商业服务为主要功能单元明确商业面积的下限指标，以研发产业为主要功能的单元明确研办公面积的下限指标）；但每个子单元均有将近10%-30%建筑

量未明确功能，由市场在子单元规划中根据市场条件自主决定其具体的功能；空间结构方面，刚性确定开发主次干路的位置和道路红线宽度、子单元内公共配套的类型和规模、开放空间的总体布局和用地规模，而城市支路的具体位置在保障道路系统联系前提下可结合项目拆迁和分期安排确定，公共配套设施的具体用地位置、绿地广场等开放空间的具体位置和形态在满足相关规模的前提下，由子单元规划具体确定。（图3）

5.3以综合招标保证土地开发权流向最佳开发主体

借鉴传统规划体系中通过构建充分竞争的土地招拍挂市场来选取限定条件下的市场最优开发主体，发展单元规划尝试采用“限定条件，价高者得”或“限定条件，分高者得”的综合招标方式来保障土地开发权流向最有竞争力的开发主体。综合招标主要内容包括，采用“毛地出让”，允许开发主体参与土地一级开发；一次性确定土地开发主体，允许其分期开发；捆绑出让地块开发，规划指标覆盖多宗土地；开发商介入土地整理和拆迁补偿，出让条件成熟后与政府签订合同；延长地价缓交期限和增加分期支付地价次数。但是这一土地交易框架的确定遭遇了众多的现有土地制度的制约，需要更多政策支持（表1）。

表3 发展单元实施做法的制度突破一览

资料来源：城市发展单元土地制度创新研究，深圳市规划国土发展研究中心，2010，经修改。

5.4规划分层由开发主体根据市场需求确定规划条件

与传统修规按照给定严格的规划条件设计方案不同，发展单元规划给下层次的控制单元规划编制留下了充足的弹性空间。这种弹性空间最终在修规编制中，由开发主体主导、本地权益人和政府参与博弈综合确定。与远离市场的规划师和政府相比，开发主体主导确定的方案更能发挥土地的市价价值。以华为科技城发展单元规划编制过程中某个先行的规划控制单元为例(图4) ，基于具体城市设计研究和实施考虑的方案与规划师在不确定条件下的设计方案的区别很大。其一，未大幅改变用地结构和布局的前提下，研发办公产业园重心东移；其二，在不改变主干道格局前提下，路网结构由侧重南北联系改变为注重东西联系；其三，在城市设计中注重多层次多业态产品的组合。造成该问题的主要原因在于规划师编制方案时并没有针对特殊的市场开发主体，是基于假设条件的方案。而最终该地块由擅长于研发办公产业园区运营的开发主体获得，开发意向非常明确，因此将地铁站点500米范围内的土地全部用于研发办公产业园，并强化内部地块与地铁站点的交通联系，以更大发挥地铁站点的价值。

图4 政府与市场主导的规划方案

左：市场主导实施方案；右：政府主导模拟方案

6．主要结论

本文在反思现有规划体系中政府和市场力量的作用空间和作用关系的基础上，结合深圳市城市更新实践的经验，提出应结合规划条件和开发主体选择两个市场最优选择的过程才能保障城市规划与市场需求的有效对接，保障土地开发价值趋向于整体最优。并结合深圳市华为科技城发展单元规划编制的实际工作，提出了以规划控制单元为基本单位，在政

府主导的规划确定系统性的刚性条件的基础上，通过发展单元规划大纲和规划控制单元

（子单元）规划的分层将规划条件的确定权交予市场主体，通过综合招标保障土地开发权流向选取市场相对最优的开发主体，从而实现土地开发价值的整体最优。但是这一实践需要更多的制度支持才能走向实施。

（在此对主管华为片区发展单元规划项目的深圳市规划国土委员会许重光、陈晓光、李永红、张红斌，以及参与项目的中国城市规划设计院研究院深圳分院的王瑛、张文对表示衷心感谢）

注释：

①《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（2010）明确了控规的编制主体是“城市、县人民政府城乡规划主管部门”和“镇人民政府”，开发主体无法组织控规编制。

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