034转型期控规的刚性与弹性调整的思考

转型期控规的刚性与弹性调整的思考

——以深圳市华为科技城发展单元规划为例

胡 章 赵若焱

【摘要】政府与市场力量是推动城市发展的主要动力，控规作为指导城市发展、面向土地开发的法定规划，其刚性和弹性是两种力量对城市土地开发话语权的反映。本文在反思现有规划体系中政府和市场力量作用关系的基础上，结合深圳市城市更新规划的实践经验，提出只有调整控规层面规划刚性和弹性的关系，构建开发主体市场选择和规划条件市场确定两个优化过程，才能充分发挥政府和市场力量，保障城市规划与市场需求的有效对接，保障土地开发价值趋向于整体最优。并且本文结合深圳市华为科技城发展单元规划编制的实际工作，提出以规划控制单元为基本单位，刚性确定系统性结构要求，弹性确定具体地块的规划条件。通过发展单元规划大纲和规划控制单元（子单元）规划的分层，在以政府为主导的规划大纲（控规深度）确定系统性刚性条件的基础上，将规划条件的确定权交予市场主体，通过综合招标保障土地开发权流向市场相对最优的开发主体，从而实现土地开发的整体最优。

【关键词】控规；刚性与弹性；规划条件市场确定；开发主体市场选择

1.引言

城市的土地和空间资源是承载城市发展的基础，在土地和空间资源开发中的话语权决定了在城市发展方向上的话语权。政府与市场力量对于土地开发话语权的争夺共同推动了城市的发展。城市规划作为一种土地和空间资源的配置机制，是政府落实发展意图、引导城市发展的重要规制手段。而控规则是将政府的规划引导意图精确落实在土地空间上，确保规划意图实现的重要保障，也是最终与市场对接的法定规划，因此控规中对于土地开发的刚性与弹性的控制反映了政府和市场力量话语权的分配。随着城市逐渐从增量快速发展向存量逐步提升转变，政府与市场力量对于土地开发的话语权不断跟随时代发展而调整，控规中对于土地开发的刚性与弹性的控制也应不断的调整。因此把握时代发展脉搏，研究

城市转型期控规刚性与弹性的调整，成为规划研究最为重要的话题之一。华为科技城发展单元规划是深圳法定图则这一控规层面规划的转型与创新的重要案例，对控规的刚性和弹性关系的调整做出了能够更好发挥政府和市场力量的实践。

2．现有规划体系中政府与市场关系的反思

2.1政府与市场力量的作用空间

我国的规划体系主要采用总规、控规和修

规三个层面的规划控制和引导城市发展。政府

和市场力量各有其作用的空间。

总规和控规是政府落实发展意图的重要规制手段，由政府主导编制，尤其以控规刚性展现其对城市发展的控制和引导，市场力量很难参与到控规的编制中来①。

修建性详细规划的编制主体可以是政府，图1 规划编制与实施流程

也可以是建设单位。一般而言，是建设单位按

照建设用地规划设计条件委托具有相应资质等级的城乡规划编制单位编制地块修建性详细规划。因此市场力量主要以修规编制这一途径在土地开发中发挥作用。

在控规和修规的对接中，城市开发地块由规划管理人员根据控规制定规划条件，然后在土地交易市场，通过招拍挂的方式选择可以创造最大土地价值的市场开发主体。

2.2政府和市场关系的反思

城市规划编制与实施过程，是政府通过规划编制主导城市发展，市场以政府决策为先行条件，以被动的姿态在确定的规划条件下寻求市场的最优开发方式的过程。传统控规在系统分析的基础上，将系统控制要求分解到单个地块的规划条件中，有效保证了规划的公共利益，也抑制了单个地块土地开发可能的负外部性，并且土地在竞争充分的招拍挂市场中流入限定条件下市场最优选择的开发主体，保障了土地市场价值在限定条件下的最大发

挥。但是由于规划条件确定权（比如地块划分、开发强度、用地性质）掌握在远离市场的政府和规划编制技术人员手中，其决策是否是最优具有非常大的不确定性的。因此在现有规划体系下市场主体对土地市场价值的发挥只是局部最优选择，并且规划条件与市场需求差距越大，土地开发实际效果就离整体最优也就越远。规划条件与市场需求的差距取决于控规的适用性和规划调整的效率，而这往往都是最为市场所诟病的

（1）控规的严格刚性与市场的复杂多变不相匹配影响规划适用性

控规确定的严格刚性的规划条件本身可能存在一定的不合理性。控规的规划条件一般由规划技术人员确定。限于认知的局限性，规划技术人员过分注重通过空间控制，忽视对土地经济价值的发挥的影响（孙晖、梁江，2000），这样确定的规划条件往往不被市场接受。市场开发主体虽然可在公示阶段提交意见，但是由于编制的主导权在政府，市场的意见往往仅仅作为参考，甚至流于形式。

规划的过度刚性与市场的复杂多变不相适应。由于规划实施存在滞后性，规划实施与编制时的市场形势往往发生了重大的变化，但是控规的严格刚性导致控规实施时无法根据市场变化快速调整，需要经过复杂的规划调整程序。

一般而言，控规会预留一定的弹性以应对控规刚性与市场的复杂多变性不相匹配带来的问题。比如细分地块可以合并，部分用地的性质存在一定的兼容性控规，以满足规划管理人员根据市场变化调整土地规划条件。但是根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，土地出让时必须明确具体土地用途和规模（王潇文，2009），因此这种弹性的使用依赖于政府工作人员对于市场的认知，往往无法反映市场真实的变化，一般在土地推向市场时便已经消失，对于市场开发主体而言是不存在的。

（2）控规自我调节机制存在内在缺陷

土地出让前，政府对于规划条件与市场需求之间的差距的认知迟缓。与市场上的个人和经济组织对土地市场效益非常敏感相比，政府系统内官员和规划管理人员则因为利益关系较小反应相对迟钝，加之市场经济运行的复杂性和多变性，经济信息不能及时反馈，城市规划自我调节机制缓慢而迟疑，无法及时准确反映和满足市场的需求（朱艳红，2008）。

在这样的低效率的自我调节机制下，市场开发主体唯有在土地出让后通过繁杂的规划

调整程序来发挥土地的市场价值。但是土地出让后的规划调整是对其他开发主体的不公，影响社会公平。如果大量开发土地都要求调整规划条件，则对控规法定地位严肃性形成不良冲击。

3．深圳城市更新中政府与市场角色变化的启示

3.1以市场为导向的深圳城市更新的主要做法

随着空地资源的日益减少，深圳已从“增量”管理时代步入了“存量”管理时代。现有以增量管理为主的规划方法越来越不适应当前以存量发展为特征的规划制定，规划控制刚性过强,灵活不足，缺乏协商机制。近两年来，深圳大力推动城市更新工作，极大的发挥了市场的积极性，为深圳城市进一步发展提供了充足的空间，主要做法包括以下几点。其一，城市更新项目由市场提出，由开发主体和原有权益人达成更新协议共同确定更新的范围和利益分配机制。其二，开发主体根据市场需求，在没有限制条件下自主确定规划条件，包括开发总量、用地结构、空间布局、配套设施规模等等指标，以此为基础在多个层次的规划评审中与政府博弈。其三，根据最终确定的博弈结果，调整法定图则（相当于控规），并按照相关政策补交土地价款。

3.2深圳城市更新的的启示

深圳城市更新有众多成功之处，其一，构建了更切实的多方利益博弈机制，政府以规划审批、开发主体以规划编制、原有权益人以更新协 …… 此处隐藏：2492字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……