案例10：上海市浦东区“委托管理”机制转变政府职能

上海市浦东区“委托管理”机制转变政府职能

案例10：

上海市浦东区公共教育服务“管办评联动”机制

[问题背景]

中国改革开放以来的20多年后,人们的目光开始转向政府的公共管理改革。“管办不分”以及对绩效管理的不力,是中国改革公共管理的关键环节。教育事业管理体制上存在着典型的政府大包大揽、管办合一现象，导致职责不清、运行效率不高、行业管理薄弱、公共职能弱化等弊端，教育行政主管部门多年来一直习惯于直接管学校，大量的时间和精力被具体事务消耗。政府包办一切,学校被动执行,服务质量不高,公共服务满意度受到质疑。为了改善公共事务的管理水平,提高公共服务的品质,需要重新界定政府角色,转变政府职能。

当前，我国政府职能转变的进程加快。浦东新区近年来连续出台了关于政府购买公共服务的一系列文件，承担社会职能的中介机构发展迅速，其中上海市成功教育管理咨询中心在多年来的探索取得了许多成绩和经验，为浦东新区开展改革试点积累了大量有益的经验。

浦东社发局作为新区教育行政主管部门，面临着在城郊教育管理体制一体化以后，如何多渠道、多层次、多模式拓展优质教育资源，发展郊区教育事业，加快城郊教育一体进程的问题，其中主要问题是优质教育资源缺乏，尤其是在郊区。为此，浦东区开始探索把优质教育资源以各种不同的模式“嫁接”到郊区的模式，从而在郊区培育和催生出新的优质教育资源，实现城郊教育一体化目标。其基本做法是探索优质教育资源向郊区拓展的多种模式。

[决策过程]

2005年4月，浦东新区社会发展局开始酝酿东沟中学接受委托管理事宜，并将其作为05年社发局的重点工作之一。社发局首先提出合作意向，并与上海市成功教育管理咨询中心进行了充分协商，6月份正式签订协议。协议重点明确了四项内容：一是学校性质和隶属关系的两个“不变”。在委托管理期间，东沟中学的“国有公办初级中学”的性质保持不变，与社发局的隶属关系保持不变。

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二是委托管理期限。委托管理期限为初中的一个教学循环，共4年，即从2005年7月1日至2009年6月30日。三是评估方式。由社发局委托具有专业资质的社会评估机构对委托管理的总体方案、年度办学绩效进行评估。四是领导任命。委托管理期间东沟中学的校长、书记由成功教育管理咨询中心推荐，并分别报社发局和社工委核准后聘用。上海市浦东区教育领域“委托管理”转变政府职能的改革就此拉开序幕。

管理中心入主东沟中学后，从委派校长、输入教育理念、创新管理模式到培训教师、组织教学等全部实行自主管理。最终学校办得好不好，不是由政府和管理中心说了算，而是由专业的中介评估机构评估。为此，浦东于2005年底成立了上海浦发教育评估中心。

对于东沟中学接受委托管理，浦东教育行政部门的下一步的设想是：进一步实现效益的最大化。委托管理东沟中学是预设的基本目标，今后要进一步深化的目标是建立平台、拓展功能。引进成功教育管理咨询中心，不仅可以委托管理东沟中学，还可以以此为平台，建立校长、教师的培训基地，探索教学、研究、培训一体化的模式，并向周边区域进行辐射。

[具体措施]

浦东新区实行转变政府职能的三项工作是，通过委托管理把由政府承担的部分管理事务委托给相关中介组织；通过培育和健全社会中介组织，使其成为承担政府管理社会服务的具体组织者和运行者；加强对中介组织的管理和监督，促使它们规范运作，健康发展，维护公平的市场竞争秩序。浦东新区委托专业的中介机构管理相对困难学校，把管的事务交给更具有专业能力的机构，提高了政府管理的效益和效能。“委托管理”模式中政府委托的只是事务，而不是政府的责任。浦东还将进一步发展专业的评估机构，以便加强对委托管理协议（合同）的监督和问责，确保政府委托的职能得到有效的实施。浦东教育“委托管理”机制厘清了教育三大“主体”(政府、学校与社会)的基本职责与关系，其基本模式构想是:政府宏观管理,学校自主办学,社会提供专业服务。

浦东教育“委托管理”机制中，浦东新区政府在教育方面承担以下公共职能:1.为全区教育发展做好事业规划与政策设计,建立全区教育投入保障机制,提高各阶段教育生均公用经费标准;实行义务教育全免费制度。2.制定教育资源配置标

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准,遵循城郊教育的“四个统一”原则,促进城郊教育的均衡发展。3.建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的公共教育决策机制。建立重大教育决策的审议制度和听证制度,提高公共教育决策回应公众和社会需求的能力。4.建立教育绩效问责制度,建立义务教育经费预算执行情况的公报与监督制度,实现公共教育财政责任法制化。其中浦东区公共教育服务“委托管理”管理机制中培育教育服务类中介机构的具体方案如下：

1、教育服务类中介机构的性质为民办非企业单位，其法定代表人独立承担本中心（公司）的管理工作。法定代表人本人提出登记申请，经社会发展局审核批准后，由申请者到有关部门办理登记注册手续。

2、教育管理中心（公司）登记注册后，社会发展局与教育管理中心（公司）签订协议，以契约的方式明确委托一所或多所公办学校。教育管理中心（公司）对受委托管理的公办学校进行管理，社会发展局对学校行政管理、教育教学组织、教学质量和教育科研等方面提出明确要求，并据此制订评估指标与评估方法，对委托教育管理中心（公司）管理的学校进行办学质量监控与评估。

（1）受委托管理的公办学校，其公办体制保持不变。具体包括：公办学校的产权隶属关系不变；政府拨款的责任不变；教师的编制不变；公办学校的收费方式和标准不变。

（2）校长的聘任。受委托管理的公办学校，其原有法人地位保持不变，但行政管理关系发生变化。校长的聘任由教育管理中心（公司）提出校长人选，报社工委审核后任命。社工委保留对人选的否决权。

（3）教师的聘任。受委托管理的公办学校对教师实行全员聘任制。

（4）经费投入。原则上按大生均的标准拨付给受委托的公办学校。政府不额外增加拨款数量，教育管理中心（公司）主要通过降低办学成本，提高办学效益，获得自我发展。中心（公司）可从拨付的经费中提取不超过7％的管理费，但基建费、校舍大修费等专项经费必须专款专用。如果受委托的公办学校是新开办学校或薄弱学校，可采取购买优质教育资源的方式向教育管理中心（公司）支付一定的优质教育资源建设费。

3、社会发展局与教育管理中心（公司）之间是平等的契约关系，前者对后者不实行行政指令性管理，而是通过相关的法规政策、政府信息、学术指导等方

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式进行间接的的管理。教育署作为社会发展局的派出机构，对委托教育管理中心管理的公办学校实施属地化间接管理，主要包括提供法规政策咨询，招生、课改等各项信息，教学质量监控等方面的内容。这些公办学校的日常管理仍然接受教育管理中心（公司）的管理。

4、对教育管理中心其他方面的支持中，提供项目研究经费方面，教育管理中心（公司）要在加强对受委托管理学校的日常管理的同时，还要在现代学校制度建设方面进行积极探索。为支持现代学校制度建设项目的实验和探索，社会发展局向教育管理中心（公司）拨付一定的实验经费。

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