中国土地利用总体规划存在的问题及解决措施

中国土地利用总体规划存在的问题及解决措施

一、现行土地利用规划体系的几点不足 我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土

地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了

全国、省、市、县、乡五级土地利用。它的主要特点是层次

性强，结构严谨，赋有明显的行政色彩，非常便于实施与落

实。但由于受到整个国家经济体制的影响，再加上其规划本

身的针对性和时效性，难免也存在一定的局限性，主要表现

在各级规划的职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划 协调与衔接性差等。

（一）各级规划分工不够明确

我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市（地）、

县（市）、乡五级，从国家的角度看，国家级的土地利用总

体规划越细，规划的适用性越低。县、乡一级的规划应当是 具体落实的规划，县级土地利用规划主要应注重用途的分区，

而乡级规划应注重落实。事实上，在我们审批用地时，主要

依靠的是县乡级规划。其实，对于面广量大的用地项目，全

国和省级的土地利用总体规划只能实现数量控制，而不能在

图上进行具体控制。目前，在我国土地利用规划体系中明显

存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象，各级规划

的核心职责分工及编制内容不够明确，不利于规划的实施。

（二）规划的协调与衔接性较差 在我国规划体系中，客观上存在着既相互依赖又各有侧

重的发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、

城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空 间规划系列，在不同地域层次的空间规划之间，也有一个需

要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。当前，

核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不 够，尤其是两能土地利用总体规划与城市总体规划，土地和

总体规划的图件比例尺、图件现实性与用地规模指标及用地 界线等，与城市总体规划的矛盾较大。同时，土地利用规划

体系内部协调性也较差，各级总体规划与其相应的专项规划

之间的定位、定量、定性、定序四个方面的协调明显不够，

尤其是总体规划与基本农田保护区规划、土地开发整理规划

之间的协调，在许多方面图、数与实地相矛盾，不便于规划 的实施。

（三）规划体系不够灵活

主要表现在土地和规划的种类较多，全国规划体系千篇

一律，规划形式死板，不便于规划操作，各级政府没有一定

范围内灵活编制和实施规划的自主权，规划编制不能做到因

地制宜。同时，存在重复性规划的现象，规划问的宏观、中

观、微观衔接性较差。

二、国内外规划体系的借鉴与启示 （一）国外土地利用规划体系的借鉴与启示 1、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系

分为三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用 地增长管理规划，用地增长管理规划主要是对建设用地加强

管理，控制市区规划的一种方法。六个层次的规划是国家级、

区域级、州级、地区级、县级和市镇级。美国的全国土地利

用总体规划目前还没有搞出来，联邦土地管

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理局曾想编制，

但由于各州的意见不一致，至今尚未成功。国家级的专项规

划已搞了一些，如全国自然保护区规划等；区域级是跨州的

土地利用规划，在美国开展较早，其规划的范围可大可小；

州级规划主要是控制州内土地利用。各州的做法不尽相同，

不少州是州、县同步进行，但有些州是先搞县、市规划，然 后综合成州级规划；地区级是按自然界限规定范围，一般包 括几个县，县级规划是美国土地规范中一个重要的层次。其

注重资源经济情况的分析和用地分区的划定，大部分县已进 行了规划；市（镇）级规划的内容比较具体，属城市规划，

并有相应比例尺的规划图。

2、德国的土地利用规划体系。德国从联邦议院到乡政府，

从大城市到乡村，都已形成了规划体系。按照城市的作用和

影响，将整个国家分成不同层次的规划区，不同层次规划区

的规划有不同的规划内容和粗细不同的规划方案，并将全国

划拨为若干个高级规划中心、中级规划中心、低级规划中心

和小的规划中心。整个规划分为四个层次，国家级从宏观管

理上对全国进行区域性规划，属框架性、原则性规划；州级

根据国家级规划的精神和本州的情况，制定本州的规划，属 结构性规划；地区级规划起承上启下的作用，市镇村规划则

比较具体，包括土地和计划（F 规划）、地区详细营建计划（B

规划）。根据规划方面的法律条款规定，低层次规划必须服

从高层次的规划，同级、同层次的专业规划必须服从整体的 区域规划和发展规划，各级政府都设有专管规划的机构和人 员。

3、日本国土地的利用规划体系。日本的国土规划体系分

为四级，全国综合开发规划，三大都市、七大地区和特殊地

区（岛屿、山村、欠发达地区等）等区域规划，都道府县规

划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》（1950 年） 及其相应配套法规，相当集权地制定全国综合开发规划（第5

次）、大地区和特殊地区规划；都道府县规划即土地利用基

本规划，将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保

护等五种，它落实全国综合开发规划精神，听取市村町的建

设要求，起承上启下的作用；市村町根据地方自治法制定规

划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体，属实施性详 细规划，在市城町下面还专门设有城市规划与农村土地利用

规划，且各市村町的情况差别也较大。 （二）国内相关规划体系的借鉴与启示 1、国土规划体系的借鉴。根据不同的划分标准，存在不

同的国土规划体系，从规划行政区域范围的角度来看，通常

划分为全国、省级、县（市）级三个层次；从规范详细程度

的角度来看，可将规划分为国土总体规划、国土专项规划和 国土详细规划。国土总体规划是一种纲要性或政策性规划， 主要解决跨部门、跨行业的国土资源配置问题，专项规划是

在总体规划的框架控制下，针对某一专门问题而进行的规划；

详细规划又称国土规划设计，是国土规范的深入和细化，对

建设项目做出具体的安排，要求将各规划项

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目布局到大比例

尺地图上。从国土详细规划的作用来看，又有控制性和开发

性之分，前者控制国土资源的使用条件、方式等，后者针对

某区域进行开发设计。根据国土规划体系改革的方向，国土

规范的法定层次由全国、省级、县级三层次组成，在法定层 次之外，辅之以跨省的大区域重点地区规划、省（区、市）

内跨地区规划，简单示意为：全国（必须）-大区或重点地区

规划（视需要）-省级（必须）-省内跨地区规划（视需要）- 县级（必须）。

2、区域规划体系的借鉴。区域规划是在一个地区内对整

个国民经济建设进行总体的战略部署，国土规划和区域规划

同属于国土开发利用和建设为中心的，从战略高度进行的地 域性综合规划，在区域层次上有相当的规划复合性，除了全

国一级的国土规划外，以省、地（市）、县为主的区域性田

地规划亦 …… 此处隐藏：2240字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……