当前背景下的省域主体功能区划分区体系与一般思路(2)

基于以上的 4+3+2 的主体功能区分区体系,主体功能区概念的内涵更加精确和丰富.根据全国规划,省域内部主体功能区可以分为10种具体类型,即国家级优化开发区、省级优化开发区、国家级重点开发区、省级重点开发区、国家级限制开发的农业地区(国家级农产品主产区)、省级限制开发的农业地区(省级农产品主产区)、国家级限制开发的生态地区(国家级重点生态功能区)、省级限制开发的生态地区(省级重点生态功能区)、国家级禁止开发区和省级禁止开发区.全国主体功能区划定由中央政府和各省区政府协同工作完成,其中中央政府负责提出各省区主体功能区划分的基本原则和要求,提出需要在各省区主体功能区划分当中体现的全国国土空间战略,进一步提出具有全国意义的国家级重点生态功能区、国家级禁止开发区.对于具体的国家级优化开发区、国家级农产品主产区、国家级重点开发区,以及省级优化开发区、省级重点开发区、省级农产品主产区、省级重点生态功能区、省级禁止开发区,中央政府只给出具体的类型和划分的必要性要求,具体包含的县域单位由各省划定,提交中央政府审核.

当前背景下的省域主体功能区划分区体系与一般思路

虽然当前在国家和省级层面存在10种具体的主体功能区类型,但是禁止开发区以法定批准的或者待设定实际边界为准,在主体功能区分布图中呈现 点状镶嵌 分布在各类面状主体功能区之中,在实际工作中通过调查整理现有自然保护区、风景名胜区、世界自然文化遗产、国家地质公园、国家森林公园等档案,然后按照批准的边界上图即可.因此,主体功能区问题实际上逐渐演变为3个未来主体发展方向的定位问题,即区分城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区问题,也即划分出国家级和省级优化开发区、重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区的问题.

全国规划中主体功能区类型划分要求的空间基本单元为县域整体,原则上没有变化.至于各省(区、市)从协调县域单元的主体功能与辅助功能、大规模城市工业开发与区域发展、主体功能区推进与发展基础现状等多方面的矛盾出发,提出基于 面上保护、点上开发 的原则,以乡镇为单位划定的 点状 主体功能区,特别是 点状 重点开发区,实际上与主体功能区的概念有一定矛盾.但是为了落实主体功能区战略,当然还需要在主体功能区对县域单元的总体定位的前提下,作出进一步的 均质功能区 的划分,所以本文不涉及以乡镇为基本单元划定的 点状 主体功能区问题.

2 一般思路

在新的背景下,确定省域主体功能区划分方案的基本思路可以总结为:省域范围内主体功能区类型确定、基础方案形成、方案的数量及空间结构合理性判断,以及区划方案确定等基本环节(图

2).

图2 主体功能区划分的基本工作流程

2.1 类型确定

虽然从基本概念界定角度看,任何省域内主体功能区类型都应该包括10种,但是对于具体的省域空间来说,特别是在与全国规划提出的划分原则和战略对应的前提下,一般省区都不可能达到10种.全国规划要求,不在国家优化开发框架区域内的不能划定为国家级优化开发区域,不在国家重点开发框架区域内的不能划定为国家级重点开发区域,没有在全国规划中体现的国家级重点生态功能区在各省区也不能划分国家级重点生态功能区,由此可以初步确定对应省区的主体功能区基本类别.对于较大面积的省区来说,一般普遍存在国家级禁止开发区域、省级禁止开发区域、省级重点开发区域、国家农产品主产区,而国家级优化开区域、省级优化开区域、国家级重点开发区域、省级农产品主产区、国家重点生态功能区、省级重点生态功能区则具有一定程度的可选择性.

省域内部主体功能区类型划分原则上不宜过多.主体功能区是制定和落实个性化政策的依据,除了禁止开发区之外均以县域整体为单位划定,如果类型过多,一方面相互之间发展比较困难,另一方面也会造成考核困难.依据全国规划和主体功能区基本概念,能够大致确定省级层面的主体功能区类型.例如辽宁省,要求辽中南地区划定为国家级优化开发区,但划入国家优化开发区之外的区域从城市化地区发展规模看,还是应当走规划扩大、重点开发的方向,所以不必划分省级优化开发区;全国主体功能区规划中辽宁省没有国家级重点开发区、国家级生态功能区,作这种类型的划分不必要,当然也不允许.所

当前背景下的省域主体功能区划分区体系与一般思路

以,辽宁最后确定 二级、三种、四类、七型 的主体功能区类型系统.

2.2 基础方案划分

按照10种具体的主体功能区类型框架,各省(区、市)在确定各自省域内部的主体功能区具体类型之后,基于参照技术规程已经基本完成的主体功能区形成因素综合定量评价成果以及形成的区划基础方案,根据全国规划对于对各省(区、市)的主体功能区划分更加明确的要求,注重主体功能区战略与国土开发战略的相互对应.主要工作要点如下:

第一,经过主体功能区概念内涵的不断明确,最初的优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的划定问题,实际上已经演变为界定城市化地区、生态地区、农产品主产区问题,即具体划分出国家级和省级优化开发区、重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区问题,因此主体功能区划分的类型范围要有所扩大.

第二,必须基于现有的扎实的定量分析基础,在此基础上形成主体功能区划分的基础方案.基于技术规程,以主体功能决定要素的定量评价为前提,通过首先选择典型区域,运用 监督分类 的聚类分析方法,形成主体功能区的基础分类方案.这是体现主体功能区省与省之间发展基础、承载能力、发展潜力具有可比性的前提,也是提升主体功能区划分科学性的基本保障,以及有效避免定性判断偏差的基本前提

.

图3 争议地区界定逻辑示意图

第三,对于 争议地区 主体功能区,要科学论证并选择关键因素进行判别.参见图3.关键因素的选择一要尽可能少,二要与主体功能区概念对应,三要能够围绕主体功能区关键因素达成共识,四要尽可能采用可测量、可跟踪的客观指标、单一指标,尽可能减少复合指标.例如,城市化地区中的优化开发区和重点开发区界定,虽然采用用地总量及结构指标、经济发展及结构指标、人口数量结构和分布指标、生态环境压力指标等综合反映更有说服力,但作为综合评价形成的复合指标势必会增加主观权重和定量评价方法因素,难以突出关键的主体要素影响,有悖于根据反映主体功能区对应的关键指标进行主体功能区划分的初衷,因此可以简化为采用开发强度指标作为关键指标,按照设定的阈值进行判别.

2.3 面积比例合理性分析

省域内部各类主体功能区面积比例包括行政层级划分结构、开发内容划分结构和开发方式划分结构的合理性判断.各省域内部的发展基础、承载能力、发展潜力不同,在国家空间开发战略框架下的定位不同,不同省域内部各类主体功能区面积构成比例也不具有可比性,但是也要必须注意面积构成的合理性分析.

行政层级划分结构合理性判断即各类国家级和省级主体功能区构成是否合理.一般包括国家确定的国家级优化开发区域、重点开发区域,国家级农产品主产区、国家级重点生态功能区、国家级禁止开发区能否从类型和面积构成中得到反映.例如,辽宁省在国家确定的800个产粮大县中占36个,在国家粮食安全保障中占有重要地位,因此在国家级农产品主产区中应有足够的面积,与这个地位匹配.

按照开发内容划分结构合理性主要判断省域内城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区面积是否合理.一般来讲,通过地区发展的现状与趋势、必要与可能,综合 …… 此处隐藏：2955字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……