我国公共政策执行阻滞的制度因素分析及对策探讨

关于公共政策执行上的问题

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20 0 6年第 6期总第 13期 5

兰州学刊 L 1z o L a a2 h u Xl k n e

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管理学研究

我国公共政策执行阻滞的制度因素分析及对策探讨刘淑影(南京师范大学公共管理学院。江苏南京 20 9 ) 10 7

[要]公共政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地位和作用。然而，摘由于各种主客观因素的影响，公共政策在执行过程中往往容易出现阻滞现象，重影响了政策目标的有效实现。以制度分析学派的观点为视域，正式制度和非正式制度两个向度严从分析执行阻滞产生的深层次原因，并着重从权力配置、监控制度、沟通机制、意识形态投入等角度探讨解决对策。不啻为克服公共政策执行阻滞的有效的路径选择。

[关键词]公共政策执行；;阻滞制度； 对策[中图分类号]6 D3[文献标识码] A[文章编号]05 39 (060— 11 0 10— 4220 )6 04— 4作者简介：刘淑影，,女安徽萧县人，南京师范大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共政策分析。

作为一种权威性的社会价值分配方案，任何一项政策都必能得不到发挥。 须通过实际的执行过程才能使其效能得以发挥。作为政策制定 4政策全异化。 .政策执行者发现政策内容威胁到所在地区 的“后续”过程，政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地利益、利益或部门个人利益时，在政策执行过程中换入表面上与位和作用，诚如美国政策学者艾利森所言：在实现政策目 原政策一致而事实上背离原政策精神的内容，“标的这种偷梁换柱的 过程中，方案确定的功能只占1%, 0而其余的9% 0则取决于有 执行方法使原政策名存实亡，家利益面临严峻的国挑战。 效的执行0[所谓政策执行， -] 1就是指政策执行者通过建立组织 5政策机械化。 .政策执行者在执行政策过程中机械、 盲目没有深入地理解和领会政策的精神实质，地制因 机构，用各种政策资源，取解释、运采宣传、实验、实施、协调与监地照搬政策，

控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使宜，而是简单地生搬硬套。一旦不能解决具体问政策执行者题， 既定的政策目标得以实现的动态过程。然

而，作为一种复杂的 往往易于出现责任推诿，把过错归咎于政策本身。社会实践活动，公共政策执行过程不可能一帆风顺，受政策质二、公共政策执行阻滞的制度因素分析 量、资源、政策执行主体、标群体、目制度与环境等因素的影响， 制度可以从不同的角度、按照不同的标准进行分类，本文采 公共政策在执行过程中往往容易出现阻滞现象，严重影响了政用制度分析学派的观点，制度由非正式约束(即“道德约束、 禁

策的有效实施和政策目标的实现。然而，“制度问题更带有根本忌、传统和习惯、行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权) 组”4]不仅包性、性、稳定全局性和长期性” j l, 2本文拟从制度因素的角度对阻 成。l制度分析学派所理解的制度是广义的制度概念，滞这一现象的产生原因进行深入的学理分析及对策探讨。一

括法律、规章以及政府政策等正式制度，而且也包括文化传统、 风俗习道德规范和意识形态等非正式制度。惯、正式制度偏重 公共政策执行阻滞的表现形式 外在强制，非正式制度偏重于道德内约。正式制度与非正式 政策执行阻滞是指“政策执行过程中的执行活动因某种消 于极因素的影响而出现的不顺畅乃至停滞不前，进而导致政策目 制度是相互依存、相互补充的。非正式制度可以支持正式制度 标不能圆满实现甚至完全落空的一种情形。【其具体表现形式”j 3 并为正式制度提供合法性，式制度只正有在得到社会认可， 即与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。同样，非正式制度作 主要有以下几种：、

1 .政策表面化。政策执行者在执行政策过程中只做表面文 用的有效发挥，也依赖于正式制度的支撑。非正式制度只有借才能有效地实现其约束 章，敷衍塞责，而并未将政策转化为可操作性的具体措施， 助于一定的强制性的正式制度的支持，导致政策赤字增加。这种跑马观花式的政策执行，不但严重损害了 力。 政策的权威性，而且也极大地浪费了公共资源。 2政策扩大化。 .政策执行者在执行过程中为了个人的利益(正式制度因素一)

其一。公共政策执行权力配置缺乏科学性、规范性。一方 面，纵向的政府间权力配置缺乏规范，这主要表现在中央与地方 或局部的利益给所执行的政策附加了一些原政策目标所没有规 改革开放以后，伴随着传统的高度集权体制的逐 定的不恰当内容，

致使政策的调控对象、范围、力度、标超越政目 两级政府上。步瓦解，政府与地方政府之间的权力划分也正朝着合理化中央 策规定的要求，影响了既定政策目标的有效实现。 发展，权力调整的主题是“简政放权”。在这一过程中， 地 3政策局 .部化。政策执行者在执行政策时根据自己的利益 的方向需求对政策原有的精神实质或部分内容任意进行取舍，有利则 方政府的职能得以扩大，在决定和处理本行政区域内的政治、 经主权。但与此同时， 改革执行，则曲抛弃，不利解、致使政策内容残缺不全，政策的整体功 济和社会事务方面拥有越来越多的自

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也带来了地方政府权力过分膨胀、央政府权威流失、中宏观调控不明确，各监督机构在监督工作中或者相互推诿，监督内容难以 或难以协调，严重影响了监督效能的发挥。 乏力、中央政策执行受阻等不良后果，而产生这一现象的根本原落实；者多头出击，因在于中央政府与地方政府之间的权力配置缺乏规范。由 监督制度不健全导致责任追究制度缺损，于简政策执行中的阻滞现

政放权缺乏法律规范和制度约束，随着地方权力的扩张，地方主 象得不到及时防治和纠正，政策执行造成的不良后果无人负责， 家利益和人民财产遭受巨额损失。 义迅速滋长，本位利益垄断化、经济行为短期化，严重阻碍了中 致使国央宏观政策的有效执行。各地方政府大搞“上有政策，下有对其三，政策执行的信息沟通机制不健全。信息是公共政策策”,经济上表现为“诸侯经济”重复建设，、人为设置经济障碍；执行的重要资源， 是防止执行阻滞的必要条件。“信息子系统作政治上表现为本位主义、无政府主义，地方政府与中央政府博弈 为现代政策系统的基础部分，它的主要功能就是通过各种渠道对策。中央作为国家宏观政策的制定者，其施控力和权威直接沟通领导者和执行者，政策主体和政策客体或政策执行系统和 ”l 从信息论的角度看，公共政策执行就是一个信决定着公共政策的有效执行。在中央政府的权威受到严峻挑战 社会的关系。 7的情况下，政策执行必然遭受严重的阻滞。另一方面，横向的机息的发散和汇集的过程：一方面，政策执行者向社会或某些社会

构间职能配置交叉重叠。其实，政府机构之间职能不清、责任不 团体释放、传递有效

的信息；另一方面，也在设法不断地从社会明一直是政府机构的痼疾，也是科层制难以解决的课题。我国 摄取必要的、有利于政策执行的大量信息。这一过程其实也就为提高行政管理效率而进行的历次机构改革，其根本目的就是是美国学者安格林所认为的政策执行的第一项工作——规范和为了清除政府机构的这个痼疾。就政策执行来说，由于“政府机共识的建立——的途径：沟通。沟通在政策执行过程中具有举构有其自身的利益，这些利益 …… 此处隐藏：10520字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……