小产权房的法律思考

小产权房的法律思考

小产权房的法律思考

吴一苇

[摘要]随着城市化进程不断推进,房地产价格不断攀升,越来越多的人们选择购买小产权房。小产权房从最初的个别大城市的城乡结合部蔓延至全国，其无序发展引起社会广泛关注。小产权房的成因是多种原因所致，其根源为我国城乡土地二元管理体制。本文试分析小产权房的成因及其相关主体的利益博弈，提出解决小产权房问题的解决思路。

[关键词]小产权房成因利益对策

一、小产权房及其法律特征

严格来说，小产权房并非一个严谨的法律概念，而只是一个民间用语。从法律上讲，产权无所谓大小，只有有无之分，小产权房即是无产权房。一般而言，我们所说的小产权房是指，在农民集体土地上开发建设的商品性住宅。小产权房一般由乡政府、村委会与开发商合作建设，或由乡政府、村委会独立开发，亦有村委会审批、村民自行建设，以较低的价格对外进行出售。由于小产权房的产权证由乡政府或村委会颁发，没有国家发的土地使用证和预售许可证，因而没有真正合法有效的产权证明，所以被称为小产权房。小产权房具有以下法律特征：

（一）小产权房土地使用不合法

小产权房为建立在集体土地上，依照相关法律规定，在集体土地上设立建设用地使用权，必须先由国家依法征收土地，并办理农用地转用审批手续转，再将征收的土地出让给建设单位，建设单位缴纳土地出让金后才能取得建设用地使用权，才得进行房地产开发。然而小产权房避开土地征收制度，未进行行政审批，缴纳土地出让金，径直在集体土地上进行开发建设，其土地使用违反我国法律规定，属于违法用地。

（二）小产权房开发、交易程序违法

房地产开发需要经过立项、可行性研究、取得建设用地规划许可证、取得建设用地使用权、申领建设工程许可证、施工、竣工验收、房屋租售等多项程序，在此过程中需要接受行政监督，办理各种各样的行政审批、许可手续。①然而小产权房的开发建设，无法取得合法的土地使用证、规划许可证、开工证、预售许可证、销售许可证等，为依法缴纳土地出让金及其他税费，其开发、交易程序违法。

①吴一苇,中南财经政法大学法学院2009级本科生。高富平、黄武双著：《房地产法学》[M]，高等教育出版社2010年版，第117页。

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（三）小产权房权利缺乏完整性

由于小产权房土地使用不合法，开发、交易程序违法，因此购房者无法取得有国家颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证，而其权属只是由村委会盖章以证明，或由乡镇政府颁发集体土地使用权证书。因此小产权房的所有者不能像城市商品房的购买者一样对房屋拥有明确、完整的产权，不能对房屋进行绝对地占有、使用、收益、处分。这些权利是不完整的。即使小产权房的购买者行使这些权利，也会因为权利的欠缺或不完整而受到阻碍，得不到法律的有效保障。

二、小产权房的成因探究

（一）房地产价格持续上扬

由于建设用地使用权实行有偿出让制度，地方政府垄断土地使用权出让一级市场，房地产开发商必须签订建设用地使用权出让合同，缴纳出让金等费用，才能进行房地产开发。城市土地是稀缺资源，地价的高昂推动房价上涨，然而房价的高涨，则地价提升。当前住房需求较大，房地产市场处于卖方市场，面对日益高昂的房价，大多数人只能“望洋兴叹”。在这样的大背景下，小产权房以其低价位自然受到许多低收入人群的欢迎和青睐。

（二）城市化进程加快与新农村建设推动

城市化进程不断加快，城市人口不断增加，导致城市住房需求的持续膨胀。面对日益高涨的房价，在临近城市的城乡结合部、农村购买小产权房自然是不错的选择。同时新农村建设的推进也是小产权房开发规模不断扩大的又一个很重要的因素。国家要求的新农村建设中，鼓励多层建设，推行分户联排住房。然而对于乡政府而言常常因为资金缺乏而力不从心，与房地产开发商合作成为一个现实的选择。在农民的宅基地上建设成规模的商品房，部分房屋用于安置农民，另外一部分则对外进行出售。

（三）农民的维权意识与经济理性

随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，农民的维权意识不断增强，广大农民和农村集体经济组织有着强烈的市场经济理性冲动。土地的价格不断上涨，农村经济集体也希望享受地价上涨带来的经济利益。然而现行的土地制度决定农村土地需要由地方政府先行征收后，再出让给开发商进行建设。地方政府征收土地时，其补偿水平较低，远低于土地应有的经济价值，然而其通过出让后获利甚丰。在这种情况下，与其以低廉价格出让给地方政府，村集体和乡政府不如直接和开发商合作共同开发小产权房。

（四）城乡二元土地所有制不合理

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小产权房存在的根本原因在于我国城乡二元土地所有制的不合理。根据我国规定，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条和《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，只有国家所有的土地才能用于房地产开发，农村集体所有的土地不能直接用于商品房开发建设。农村土地只有经过国家有关部门征收后转化为国有土地，才能出让给房地产商进行商品房开发建设。一方面法律禁止农村集体直接进行商品房开发，另一方面政府却通过低价征收农村土地，再以高价出让给房地产商，获得巨额的土地财政收入。“国家土地市场的二元化运作机制，使得这套法律制度在赋予农民宅基地使用权的同时，也禁锢了农民应得的自由，即分享市场经济的发展所带来的土地增值收益的自由。”②在这种情况下，农村集体为维护自身经济利益，自然选择自行开发小产权房。

三、小产权房的利益博弈

（一）中央政府:两难境地

从中央政府的层面来看，小产权房的开发使其陷入一个两难的境地，一方面，房价持续上涨滋生民生问题，住房难成为普遍现象，健全住房社会保障供应体系成为当务之急。小产权房的开发，以起低廉的价格切切实实地解决了一部分低收入人群的住房问题。另一方面，小产权房的建设违反了我国的相关法律制度，放任小产权房的开发，容易造成开放商大量利用集体土地进行商品房开发的现象，影响耕地保护。

（二）地方政府:与民争利

按照我国现行法律规定，集体土地上开发商品房必须先将集体土地征为国有,再按照建设用地市场价格转让给开发商。地方政府利用手中掌握的公权力，以“公共利益”为由，对农村集体土地进行低价征收，征收后以数倍甚至十几倍的价格出让给房地产开发商。在这样的制度下，地方政府通过赚取土地征收与出让中的巨额差价，获得巨大的财政收入。土地征收的过程中忽视了对农村集体、农民利益的保护，土地征收制度成为地方政府与民争利的工具。

（三）农村集体:发挥主动

根据《物权法》的规定，农村集体所有权的主体是“本集体成员集体”，即农村集体，乡镇政府或村委会常常作为农村集体的代表，行使农村集体所有权。小产权房通常由乡镇政府或村委会与开发商合作建设。面对不合理的征收制度，乡镇政府或村委会不甘土地增值的②李石山、汪安亚、唐义虎著：《物权法原理》[M],北京大学出版社2011年版，第269页。

小产权房的法律思考

利益被地方政府攫取，于是发挥主动性，进行小产权房开发。兴建小产权房不仅能够提高农民的居住水平，同时也 …… 此处隐藏：5181字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……